Deel II: Kleurrijk personeelsbeleid binnen Stad Antwerpen

Na in het eerste deel uiteengezet te hebben vanuit welke standpunten kleurrijk personeelsbeleid verantwoord kan worden en aangegeven te hebben hoe het begrip allochtoon begrepen moet worden en op welke wijze we kleurrijk personeelsbeleid kunnen benaderen, kan de aandacht op Stad Antwerpen gericht worden. Vooraleer van start te gaan met het beschrijven van het door Stad Antwerpen gevoerde personeelsbeleid ten aanzien van allochtonen, dient echter eerst nog het juridisch kader geschetst te worden waarin dit beleid is ingebed. Dat gebeurt in een eerste hoofdstuk. In het tweede hoofdstuk wordt bondig ingegaan op de Antwerpse arbeidsmarktsituatie. Vanuit deze achtergrondkennis wordt dan in het derde hoofdstuk het door Stad Antwerpen gevoerde kleurrijk personeelsbeleid bestudeerd. Het vierde hoofdstuk geeft een cijfermatig overzicht van het aandeel allochtonen binnen de stedelijke organisatie en kan bijgevolg opgevat worden als een eerste evaluatie van het gevoerde beleid. In het vijfde hoofdstuk wordt onderzocht hoe het gevoerde beleid door de verschillende betrokkenen gepercipieerd wordt en welke mogelijkheden tot verbetering zij erkennen. Op basis van de gegevens uit het vierde hoofdstuk werden tenslotte de vier bedrijfseenheden uitgekozen die het grootste percentage allochtonen kenden. Het laatste hoofdstuk beschrijft hoe in een bepaalde dienst uit elk van deze bedrijfseenheden het kleurrijke personeelsbeleid concreet werd geïmplementeerd en hoe dit door ploegbazen, werkleiders, allochtone en autochtone werknemers ervaren wordt.

1. Wettelijk kader

Om het wettelijk kader weer te geven waarbinnen Stad Antwerpen opereert, is het vooral belangrijk de wetgeving op Vlaamse niveau te schetsen. Deze wetgeving kan echter niet los gezien worden van het beleid op federaal niveau, dat op zijn beurt weer aangestuurd wordt door Europese richtlijnen (voor een uiteenzetting over de wetgeving op Europees en federaal niveau: zie bijlage 1). Waar op Europees en federaal niveau vooral aandacht wordt geschonken aan het tegengaan van discriminatie, wordt op Vlaams niveau ook werk gemaakt van een beleid dat specifiek gericht is op het actief verbeteren van de zwakke arbeidsmarktpositie van allochtonen in Vlaanderen. De kern van het Vlaamse beleid wordt gevormd door het VESOC-akkoord ‘Tewerkstelling Migranten’ en het zeer recente ‘Decreet houdende evenredige participatie op de arbeidsmarkt’. In wat volgt worden beide kort besproken.

1.1. Het VESOC-akkoord ‘Tewerkstelling Migranten’

Het VESOC-akkoord ‘Tewerkstelling Migranten’ werd op 8 juni 1998 door de Vlaamse regering en de Vlaamse sociale partners ondertekend. Migranten worden in dit akkoord opgevat als ‘die burgers met een socio-culturele herkomst, teruggaand op een ander land van herkomst’. Deze groep omvat met andere woorden ook de genaturaliseerde bevolking. De bedoeling van dit akkoord is het realiseren van een evenredige en volwaardige deelname van de migranten aan de arbeidsmarkt, op alle niveaus en functies van zowel de private als de publieke arbeidsmarkt. Om dit te bewerkstelligen zal aandacht geschonken worden aan drie verschillende domeinen. Een eerste domein is de verruiming van de werkgelegenheidsmogelijkheden voor migranten, vervolgens dient discriminatie weggewerkt te worden en ten slotte moet de aanbodzijde versterkt worden via scholing, verbeterde toeleiding, opleiding en werkervaring.

Centraal in het VESOC-akkoord staat het positieve-actieconcept. Er wordt verder niet gemikt op éénmalige actie, maar verondersteld dat, binnen de hier uitgetekende lijnen, continue opvolging en evaluatie zal gebeuren. Hiertoe zullen de Vlaamse regering en de Vlaamse sociale partners jaarlijks een actieplan opstellen met meetbare objectieven. Deze actieplannen vormen geen strak keurslijf, maar bevatten een mix van acties die op Vlaams niveau gerealiseerd moeten worden. De concretisering van deze acties wordt overgelaten aan de STC’s (Subregionale Tewerkstellingscomités) en moet gebeuren in overeenstemming met de specifieke kenmerken van de regio (ICEM, 2000, z.p.). Een belangrijke verdienste van het VESOC-akkoord is het feit dat losstaande acties in een samenhangend kader geplaatst worden en op elkaar afgestemd raken, met het oog op een georganiseerde verspreiding van succesformules en ervaringen en een voortdurende bijsturing van methodieken (ICEM, 2000, z.p.).

1.2. Het VESOC-akkoord in de praktijk

Concreet kan inzake tewerkstelling en beroepsopleiding een onderscheid gemaakt worden tussen het jaarprogramma, zoals opgesteld door de Vlaamse regering en de sociale partners; de regionale actieplannen, uitgewerkt door de STC’s en de positieve actieplannen in de ondernemingen.

1.2.1. Het jaarprogramma

Het streefdoel van het eerste jaarprogramma (1998-1999) was om tegen eind 1999 vijfenzeventig ondernemingen en (openbare) instellingen te hebben die een positief actieplan voor migranten hadden opgestart. De nadruk lag hier nog vooral op het sensibiliseren en het organiseren. Het tweede jaarprogramma (1999-2000) focuste veel meer op het bevorderen van gelijke kansen voor alle categorieën migranten, inbegrepen vluchtelingen en nieuwkomers. De nadruk kwam nu te liggen op consolidatie, onder de vorm van verdere begeleiding voor de ondernemingen die een actieplan startten en een volgehouden brede sensibilisatie. De signaalfunctie van de overheid zelf werd benadrukt, en in samenhang daarmee werd werk gemaakt van de indrukwekkende ondervertegenwoordiging van migranten in de quartaire sector (ICEM, 2001, pp.1-2).

1.2.2. De regionale actieplannen

De actieplannen in de regio’s hebben de bedoeling te sensibiliseren rond het jaarprogramma en concrete ondersteuning en begeleiding te bieden aan ondernemingen. Een brede waaier aan acties werd daarom opgezet, zoals workshops, trainingen en colloquia. Naar arbeidsbemiddelaars en trajectbegeleiders toe werden opleidingen voorzien omtrent omgaan met (in)direct discriminerende vacatures. Voor migranten werden opleidingen Nederlands op de werkvloer en technische opleidingen voorzien (ICEM, 2001, pp.6-7).

1.2.3. De positieve actieplannen binnen de bedrijven

Op bedrijfsniveau werd in 2000 uiteindelijk in een 60-tal bedrijven, openbare instellingen en enkele lokale besturen een positief actieplan opgemaakt. Zo’n plan houdt in dat men ‘op een planmatige manier direct en indirect discriminerende drempels zal wegnemen en/of voorzieningen zal scheppen waardoor de verticale en horizontale mobiliteit van migranten op de bedrijfsinterne en -externe arbeidsmarkt wordt vergroot en hun voortijdige uitstroomkansen worden verminderd, met het oog op hun evenredige en volwaardige participatie in alle afdelingen en functies’ (ICEM, 2001, pp.7-10).

De bedrijven kregen een subsidie van maximaal 500.000 BEF voor de implementatie van hun actieplan. Hun eigen inbreng moest echter ten minste de helft van de verkregen som bedragen. De meest voorkomende acties op dit niveau bestonden uit het doorlichten en optimaliseren van het onthaalbeleid en het organiseren van peter- of meterschapsformules bij de instroom van nieuw aangeworven werknemers. Verder werden trainingen en opleidingen georganiseerd voor het personeel rond diversiteit en interculturele communicatie. Ook werd aandacht besteed aan het optimaliseren van het selectie- en wervingsbeleid. Verschillende bedrijven zorgden voor de uitwerking van nieuwe rekruteringskanalen en een meer gerichte bekendmaking van nieuwe vacatures. Sommige bedrijven probeerden migranten aan te zetten tot solliciteren door bedrijfsbezoeken te organiseren of leverden zelfs actieve wervingsinspanningen. Er werden Nederlandse taalopleidingen en taalstages voorzien en extra opleidingen zodat migranten meer kans hadden om binnen de onderneming door te stromen. Vele bedrijven deden inspanningen om extra stageplaatsen te scheppen en probeerden migranten te motiveren en te ondersteunen bij het behalen van een diploma. Heel wat bedrijven richtten hiertoe een werkgroep op die de acties kan opvolgen en zich bezighoudt met het optimaliseren van een kleurrijk personeelsbeleid. Een aantal bedrijven nam ook een voorbeeldfunctie op door de eigen ervaringen bekend te maken, te sensibiliseren binnen de eigen regio en sector en andere bedrijven te ondersteunen bij het opstarten van een actieplan (ICEM, 2000, z.p.). In 2001 werden een 160-tal nieuwe positieve actieplannen opgestart en in 2002 naar schatting een 220-tal (Vlaams Minister van Werkgelegenheid en Toerisme, 2002, pp.4-5).

1.3. Het decreet houdende evenredige participatie op de arbeidsmarkt

Dit decreet, dat op 8 mei 2002 werd goedgekeurd, is de omzetting van de Europese anti-discriminatierichtlijn in Vlaamse wetgeving (“Decreet houdende evenredige participatie op de arbeidsmarkt van 8 mei 2002”, 26.07.2002, pp.33262-33271). Bijgevolg is het ook enkel van toepassing op de beleidsdomeinen waarvoor Vlaanderen bevoegd is: beroepskeuzevoorlichting, beroepsopleiding, loopbaan-begeleiding en arbeidsbemiddeling, en daarnaast ook het wervings-, selectie- en personeelsbeleid van de Vlaamse overheid, inclusief het Vlaamse onderwijs (Vlaams Minister van Werkgelegenheid en Toerisme, 2002, z.p.). Het eventuele doortrekken van evenredige participatie naar privé-ondernemingen is evenwel een federale bevoegdheid. De concrete uitvoering van het decreet wordt geregeld door de besluiten die de Vlaamse Regering, na voorafgaand advies van de SERV, zal nemen.

Het decreet bepaalt dat het Vlaamse werkgelegenheidsbeleid georganiseerd zal worden vanuit de principes van evenredige participatie en gelijke behandeling. Het principe van evenredige participatie houdt in dat de deelname aan de arbeidsmarkt in verhouding moet staan tot de samenstelling van de beroeps-bevolking. Opnieuw wordt de nadruk gelegd op een stimuleringsbeleid en worden dus geen quota vooropgesteld. Het gaat hier om een middelenverbintenis, waarbij iedereen de nodige inspanningen dient te leveren en deze ook aan de hand van rapportering zal moeten bewijzen. Het principe van gelijke behandeling houdt de afwezigheid in van elke vorm van directe of indirecte discriminatie of intimidatie op de arbeidsmarkt op basis van geslacht, een zogenaamd ras, huidskleur, afstamming, nationale of etnische afkomst, seksuele geaardheid, burgerlijke stand, geboorte, fortuin, leeftijd, geloof of levensbeschouwing, huidige of toekomstige gezondheids-toestand, een handicap of een fysieke eigenschap van een persoon. Hier gaat het wel om een resultaatsverbintenis: er worden een aantal specifieke ongeoorloofde activiteiten omschreven die uitdrukkelijk verboden en strafrechtelijk gesanctioneerd zullen worden.

De intermediaire organisaties en de Vlaamse diensten dienen actief mee te werken aan de realisatie van de evenredige participatie en gelijke behandeling. Daartoe zijn zij verplicht om jaarlijks een actieplan op te stellen dat de doelstellingen, procedures, evaluatiemethoden en een concreet stappenplan bevat. Tevens dienen zij een voortgangsrapport te bezorgen aan de Vlaamse Regering en het Vlaams Parlement, waarin zij uiteenzetten in welke mate de vooropgestelde doelstellingen werden gerealiseerd.

De Vlaamse Regering kan verder ondersteuning bieden aan ondernemingen of sectoren bij de ontwikkeling van een bedrijfsbeleid van evenredige participatie en gelijke behandeling. Verder zal zij een orgaan aanduiden dat bevoegd is voor het verlenen van bijstand aan de slachtoffers van discriminatie, het formuleren van adviezen ter bijsturing van het beleid en het verstrekken van informatie over de rechten op evenredige participatie en gelijke behandeling. Tenslotte zal de Vlaamse Regering ook ambtenaren en beambten aanduiden die toezicht dienen te houden op de uitvoering van het decreet en de uitvoeringsbesluiten ervan. Het decreet voorziet daartoe een aantal sancties: het niet naleven van het decreet kan aanleiding geven tot een geldboete en een gevangenisstraf, of één van beide. Bovendien zijn de bedingen van een overeenkomst en de bepalingen van interne reglementen van organisaties en ondernemingen die strijdig zijn met de bepalingen van het decreet nietig. Wanneer een bevoegde persoon een rechtsvordering instelt teneinde de bepalingen van het decreet te doen toepassen en feiten aanvoert die het bestaan van een directe of een indirecte discriminatie kunnen doen vermoeden, treedt er een omkering van de bewijslast op en moet de verweerder aantonen dat er geen schending van het beginsel van evenredige participatie of gelijke behandeling heeft plaatsgevonden. Tenslotte kan de rechter verplichten binnen een door hem bepaalde termijn een einde te maken aan een toestand die als discriminerend wordt erkend. De arbeidsrechtbank is bevoegd voor de geschillen die betrekking hebben op de toepassing van het decreet en zijn uitvoeringsbesluiten (Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, afdeling Tewerkstelling, 2002, pp.1-19).

Na deze bondige omschrijving van het wettelijke kader waarbinnen het stedelijke beleid is ingebed, zal een kort overzicht gegeven worden van de Antwerpse arbeidsmarktsituatie. Vanuit deze achtergrondkennis zal vervolgens overgegaan worden naar het door Stad Antwerpen gevoerde beleid.

2. De Antwerpse arbeidsmarkt

2.1. De Antwerpse arbeidsmarktparadox

De Regio Antwerpen-Boom heeft, met ruim zeven jobs per tien inwoners op beroepsactieve leeftijd, een zeer grote vraag naar arbeidskrachten. Vergeleken met het Vlaamse gemiddelde telt de regio 22% meer loontrekkende jobs. Deze ruime werkgelegenheid situeert zich zowel in de secundaire als in de tertiaire en de quartaire sector. De haven is een belangrijke katalysator voor dit hoge werkgelegenheidspeil. Ook de traditie die Antwerpen kent als handelsstad en haar positie als provinciale hoofdstad dragen hiertoe bij. De hoge werkgelegenheidsgraad (73%) uit zich in een groot aantal openstaande VDAB-vacatures en een toename in knelpuntberoepen (VIONA, 2001, pp.105-106).

Ondanks de uitgebreide vraag is de globale arbeidsmarktpositie van de inwoners van de regio Antwerpen-Boom het minst gunstig van de provincie. De regio kent de laagste werkzaamheidsgraad (62,4%) en de hoogste werkloosheids-graad (9,6%). Dit heeft veel te maken met het profiel van de Antwerpse arbeidsreserves: meer dan elders in Vlaanderen wordt die gekenmerkt door veel mannen, ouderen en niet-EU-burgers en een oververtegenwoordiging van laaggeschoolden en zeer langdurig werklozen. De slechte positie van de regio Antwerpen-Boom is volledig toe te schrijven aan de situatie in stad Antwerpen. Zowel bij mannen (11,9%) als bij vrouwen (15,8%) ligt de werkloosheidsgraad er in elke leeftijdsklasse uitzonderlijk hoog. Voor mannen is deze werkloosheidsgraad zelfs dubbel zo hoog als gemiddeld in Vlaanderen. Dit alles wijst op een belangrijke mismatch tussen vraag en aanbod op de Antwerpse arbeidsmarkt (Werk-gelegenheidscel Stad Antwerpen, 1998, pp.17-19; VIONA, 2001, p.41 en pp.103-104).

2.2. Allochtonen op de Antwerpse arbeidsmarkt

De positie van allochtonen op de Antwerpse arbeidsmarkt is sterk vergelijkbaar met die op de Vlaamse arbeidsmarkt. Ook hier kan vastgesteld worden dat de werkloosheid bij migranten[1] hoger ligt dan die bij Belgen. Turken en Marokkanen tussen 18 en 55 jaar hebben bijvoorbeeld zes keer meer kans om werkloos te zijn dan Belgen. Bovendien heeft slechts 30% van hen werk tegenover 80% van de Belgen tussen deze leeftijden. Daar komt bij dat Antwerpen één derde van alle Maghrebijnse en Turkse werkzoekenden in Vlaanderen huisvest en dat bijna één derde van alle migrantenjongeren zonder werk zit. In sommige buurten loopt dit percentage zelfs op tot 40 à 50%. Wanneer gekeken wordt naar etniciteit, dan blijkt Antwerpen in een rangschikking van gemeenten naar aandeel Maghrebijnen en Turken in de niet-werkende werkzoekenden de 301^ste plaats in te nemen van de 308 gemeenten. Enkel Houthalen-Helchteren, Maasmechelen, Mechelen, Lokeren, Genk, Beringen en Heusden-Zolder kennen nog een groter aandeel.

Ook in Antwerpen geldt dat migranten sterk ondervertegenwoordigd zijn in de aantrekkelijke bedrijfssectoren zoals de chemische sector en de bank- en overheidssector en sterk oververtegenwoordigd in minder aantrekkelijke sectoren zoals de metaal-, horeca- en reinigingssector. Belangrijk is verder de vaststelling dat de situatie er niet op verbetert, integendeel: jonge migranten hebben tot nog minder sectoren toegang dan de oudere migranten. Bovendien nam het aantal werkzoekenden met een buitenlands diploma of afkomstig van buiten de EU in 2001 toe met 3,5%, terwijl de werkloosheidsgraad van deze groepen op Vlaams niveau stagneerde (Werkgelegenheidscel Stad Antwerpen, 1998, p. 93; VIONA, 2001, pp.104-106; VDAB, 2002a; VDAB, 2002b; Burgerzaken & Ontwikkelingsbedrijf, 2000, pp.21-23).

2.3. Kenmerken van de allochtone niet-werkende werkzoekenden

De hier verder gepresenteerde cijfers zijn cijfers gebaseerd op etniciteit, zoals die door de VDAB geregistreerd wordt. Dat gebeurt in eerste instantie op basis van nationaliteit, in tweede instantie houdt men rekening met de vrijwillige registratie en tenslotte wordt gebruik gemaakt van een namen-zoekprogramma (VDAB, 2002c, p. 19).

In 2001 omvatte het aantal niet-werkende werkzoekenden 26410 personen. 64% hiervan waren etnische EU’ers, 24% bestond uit etnische Maghrebijnen en Turken en 12% waren andere etnische niet-EU’ers. Worden de niet-werkende werkzoekenden vergeleken qua leeftijd, dan valt vooral de sterke over-vertegenwoordiging van Maghrebijnse en Turkse jongeren onder de 25 op. Zij hebben dubbel zoveel kans als etnische EU’ers om tot de niet-werkende werkzoekenden te behoren. Maghrebijnse en Turkse ouderen zijn dan weer aanmerkelijk ondervertegenwoordigd. De andere niet-EU’ers zijn vooral oververtegenwoordigd in de categorie 25 tot 40 jaar.

Indien de verdeling naar geslacht vergeleken wordt, blijken zowel bij de Maghrebijnen en de Turken als bij de andere niet-EU-groepen de mannen oververtegenwoordigd in de niet-werkende werkzoekendenpopulatie. Dit kan zowel het gevolg zijn van een lagere deelname van vrouwen aan de arbeidsmarkt als van betere prestaties van de vrouwen op deze arbeidsmarkt.

Met betrekking tot de werkloosheidsduur kan vastgesteld worden dat de etnische Maghrebijnen en Turken niet significant verschillen van de etnische EU-bevolking. Ze zijn iets minder vertegenwoordigd in de populatie NWWZ die minder dan een jaar werkloos waren en iets meer in de populatie die tussen één en twee jaar werkloos waren, maar vertonen voor de rest min of meer hetzelfde patroon. Voor de andere niet-EU-groepen valt een oververtegenwoordiging in de categorie minder dan één tot twee jaar werkloos en een ondervertegenwoordiging in de langdurig werklozen (langer dan twee jaar) op.

Wordt het studieniveau van de niet-werkende werkzoekenden onderzocht, dan valt vooral het indrukwekkende percentage etnische Maghrebijnen en Turken op dat beschikt over een buitenlands diploma. Het gaat hier om 41%. Met betrekking tot andere niet-EU’ers loopt dit zelfs op tot 90%. Worden deze cijfers uitgesplitst naar leeftijd, dan blijken bij de Maghrebijnen en Turken de ouderen (40 jaar en ouder) bijna steeds over een buitenlands diploma te beschikken. Bij de jongeren onder de 25 gaat het om 10%, bij de werkzoekenden tussen 25 en 40 toch nog om 48%. Bij de andere niet-EU’ers heeft van de jongeren onder de 25 jaar zelfs nog 75% een buitenlands diploma. In combinatie met de cijfers over de werkloosheidsduur, met een ondervertegenwoordiging bij de langdurig werklozen, doet dit vermoeden dat deze categorie een aanzienlijke groep nieuwkomers omvat. Wanneer we de cijfers uitsplitsen naar geslacht, valt vooral bij de Maghrebijnen en Turken op dat de vrouwen gemiddeld de helft minder vaak over een buitenlands diploma beschikken. Bovendien bezitten ze bijna dubbel zo vaak als de mannen een diploma derde graad secundair. Bij de andere niet-EU-groepen is er op geen enkel studieniveau verschil tussen vrouwen en mannen (VDAB, 2002a).

3. Historiek van het gevoerde diversiteitsbeleid

Zoals in het eerste hoofdstuk uiteengezet, werd reeds heel wat wetgevend werk verricht om de ongelijkheid op de arbeidsmarkt weg te werken. Stad Antwerpen voelde echter aan dat er met betrekking tot de werkgelegenheids-problematiek ook op lokaal vlak initiatieven genomen konden en moesten worden, zeker met het oog op de Antwerpse arbeidsmarktsituatie. Dit kwam voor de eerste keer tot uiting op de Eerste Werkgelegenheidsconferentie in 1997. Burgemeester Leona Detiège pleitte op deze conferentie expliciet voor meer ‘autonomie in verantwoordelijkheid’ voor de stad. Een jaar later volgde de Tweede Werk-gelegenheidsconferentie waarin de initiatieven die het jaar daarvoor opgestart waren, verder uitgewerkt en in duurzamere verbanden gegoten werden. Op deze Tweede Werkgelegenheidsconferentie werd, naar aanleiding van de slechte positie van allochtonen op de Antwerpse arbeidsmarkt, ingegaan op een arbeidsmarktbeleid specifiek gericht op deze groep. Stad Antwerpen besefte dat zij op dit punt een belangrijke voorbeeldfunctie vervulde en besloot het percentage niet-Belgische werknemers in eigen rangen op te drijven van 0,5 naar 12% over een periode van tien jaar. Hiermee was meteen de eerste aanzet voor een stedelijk kleurrijk personeelsbeleid gegeven.

In de volgende paragrafen zullen de Eerste en Tweede Werkgelegenheids-conferentie gedetailleerder besproken worden. Vervolgens zal ook een overzicht gegeven worden van de opeenvolgende acties die Stad Antwerpen verder ondernam op weg naar een meer kleurrijk personeelsbestand (voor een schematisch overzicht van de ondernomen acties en de gestelde streefcijfers, zie bijlage 2 en 3; voor een overzicht van de belangrijkste college- en gemeenteraadsbesluiten, zie bijlage 6).

3.1. De Eerste Werkgelegenheidsconferentie

Onder de naam ‘werk in ’t stad’ vond de eerste werkgelegenheids-conferentie in Antwerpen plaats op 23 juni 1997. Voornaamste doelstelling van deze conferentie was het tot stand brengen van het eerste contact tussen het stadsbestuur en de plaatselijke sociaal-economische actoren. Na een actuele schets van de Antwerpse arbeidsmarkt werd ingegaan op vier thema’s: de reguliere werk-gelegenheid, de stad als werkverschaffer, de sociale werkgelegenheid en de stad als werkgever. Burgemeester Leona Detiège opende de conferentie (Van Brempt & Leroy, 1997, p.155). In wat volgt zal enkel ingegaan worden op de inleidende toespraak van burgmeester Detiège en de stad als werkgever.

In haar inleiding benadrukte Leona Detiège dat het organiseren van een dergelijke conferentie op stedelijk niveau in ons land vrij nieuw is. Het Vlaamse en federale niveau beschikten immers over de belangrijkste hefbomen om het werkgelegenheidsbeleid vorm te geven. Toch zijn de federale en Vlaamse instrumenten volgens haar slechts effectief indien ze bruikbaar worden voor de sectoren en ondernemingen enerzijds en de lokale besturen anderzijds. Via deze werkgelegenheidsconferentie wilde ze dan ook de lokale actoren samenbrengen om op die manier dynamische en duurzame samenwerkingsverbanden te sluiten. Detiège deed een oproep aan de federale en Vlaamse overheid om de stedelijke aanpak daadwerkelijk te ondersteunen en dat vanuit een vernieuwde verhouding (Van Brempt & Leroy, 1997, pp.155-156).

Naast initiatieven die de uitbreiding van de reguliere en de sociale werkgelegenheid ondersteunen en de rol die de Stad, bijvoorbeeld door middel van de tewerkstellingsparagraaf[2], kan spelen als werkverschaffer, heeft de Stad een belangrijke invloed op de Antwerpse werkgelegenheid, en dit als werkgever. De Vlaamse Vereniging van Steden en Gemeenten (VVSG) lanceerde dan ook twee concrete voorstellen om tewerkstelling te creëren in de stedelijke administraties. Een eerste mogelijkheid zou zijn om de overuren en het zondagswerk om te zetten in vrije tijd. De financiële ruimte en de tijd die daardoor vrij komen, zouden dan omgezet worden in nieuwe jobs. De aanwervingen in het kader van deze nieuwe jobs zouden vooral gericht zijn op laaggeschoolden. Een tweede mogelijkheid zou bestaan in een arbeidsduurvermindering naar een 32-urenweek met loonverlies, wat, met een meerkost van 1 miljard Belgische frank voor de Stad, zou leiden tot de creatie van 1500 nieuwe banen (Van Brempt & Leroy, 1997, pp.157-158).

3.2. De Tweede Werkgelegenheidsconferentie

3.2.1. Inleiding

De tweede werkgelegenheidsconferentie, die oorspronkelijk gepland was voor het najaar van 1997, vond uiteindelijk, onder de naam ‘Antwerpen Werkt’, plaats op 5 juni 1998. Doelstelling van deze conferentie was enerzijds een forum te bieden voor de stedelijke initiatieven inzake werkgelegenheid en een bespreking mogelijk te maken van de grote oriëntaties in het stedelijk economisch en werkgelegenheidsbeleid. Anderzijds wilde men de bereidheid van andere partners stimuleren om reële engagementen inzake werkgelegenheid op te nemen en de nodige structuren en procedures opstarten om de opvolging van de conferentie te verzekeren (Werkgelegenheidscel Stad Antwerpen, 1998, p.1). Zeventien werk-groepen, gegroepeerd rond de thema’s economische ontwikkeling, werkgelegenheid en institutionele omkadering en actie, bereidden de conferentie voor (Werk-gelegenheidscel Stad Antwerpen, 1998, p.5).

Het uiteindelijke werkprogramma voor de komende jaren dat op de conferentie werd goedgekeurd, omvatte vijf belangrijke hoofdlijnen. Ten eerste was er voor de opmaak en uitvoering van een krachtig werkgelegenheidsbeleid nood aan een voldoende draagvlak, gevormd door het bedrijfsleven, de vakbonden en alle andere bij het sociaal-economisch beleid betrokken actoren. Daartoe zou een Antwerps sociaal-economisch overlegcomité opgericht worden in het najaar van 1998. Dit overlegcomité moest de rol van motor van het college versterken, in een goede interactie met de andere actoren (Detiège, 05.06.1998, p.1).

Een tweede hoofdlijn betrof opnieuw een belangrijke oproep aan de federale en Vlaamse overheid. Nog steeds werd bij de ontwikkeling van vele werkgelegenheidsinstrumenten niet of onvoldoende rekening gehouden met de grootstedelijke problemen. Bovendien bleek de samenwerking tussen het federale en het Vlaamse niveau niet tot een consistent beleid te leiden. Onder het motto ‘autonomie in verantwoordelijkheid’ werd er dan ook gepleit voor meer vrijheid voor de steden om lokale initiatieven te ontwikkelen, eventueel met resultaats-verbintenis (Detiège, 05.06.1998, pp.2-3).

Ten derde werd benadrukt dat op lokaal niveau duidelijk vernieuwende initiatieven mogelijk waren, zoals bijvoorbeeld de uitbouw van een gedecentraliseerde loketfunctie voor werkzoekenden en de principiële goedkeuring van de tewerkstellingsparagraaf (Detiège, 05.06.1998, p.3).

Een vierde belangrijk punt was de uitbouw door het STC van een arbeidsmarktobservatorium (AMO) dat tot opdracht had de gefragmenteerde kennis van de arbeidsmarkt om te zetten in concrete acties op het vlak van opleiding en arbeidsbemiddeling (Detiège, 05.06.1998, p.3).

De laatste hoofdlijn omvatte de actie Antwerpen Werkt. Deze actie had tot doel een samenwerkingsverband te creëren tussen het stadsbestuur en het Antwerpse bedrijfsleven om op die manier werkgelegenheidsinitiatieven te ontwikkelen, die zich in het bijzonder richten op de grote groep risicowerklozen (Detiège, 05.06.1998, p.4).

In wat volgt zal dieper ingegaan worden op een aantal thema’s uit de documentatiemap die ter gelegenheid van deze werkgelegenheidsconferentie werd samengesteld. Eerst wordt het Antwerps arbeidsmarktbeleid naar allochtonen toe uiteengezet en tenslotte volgt een beschrijving van de maatregelen die de Stad als werkgever zal treffen.

3.2.2. Antwerps arbeidsmarktbeleid voor allochtonen

 Om de ongelijkheden op de arbeidsmarkt weg te werken, achtte het stadsbestuur een doelgroepenbeleid ten aanzien van allochtonen noodzakelijk. Dit beleid zou moeten leiden tot een evenredige participatie van allochtonen op de Antwerpse arbeidsmarkt en zou ingekapseld moeten zijn in een consistent ‘migrantenbeleid’. De concrete uitwerking zou plaatsvinden via een positief actieplan met daaropvolgende vooruitgangsrapporten. Deze plannen moesten bovendien aangevuld worden met informatie- en sensibiliseringscampagnes rond beeldvorming. De migrantenverenigingen zouden hier zeker bij betrokken worden (Werkgelegenheidscel Stad Antwerpen, 1998, p.96).

 De Stad vervulde in dit alles een belangrijke voorbeeldfunctie en er dienden dan ook inspanningen gedaan te worden om het aandeel niet-Belgen binnen het ambtenarenkorps van 0,5% binnen een periode van vijf jaar op te trekken tot 6%, om dan over 10 jaar te komen tot 12%, het aandeel niet-Belgen in Antwerpen. Om deze doelstellingen te bereiken moest een positief actiebeleid gevoerd worden dat de toegang tot en de verticale mobiliteit op de arbeidsmarkt voor allochtonen vergrootte, zonder evenwel de kwalificatiestandaarden te verlagen. Er was bijgevolg nood aan een kleurrijk personeelsbeleid dat niet enkel instond voor het aantrekken van allochtone werknemers, maar ook voorwaarden creëerde voor jobbehoud en doorgroeikansen. Bovendien moesten niet alleen allochtonen geworven worden voor zichtbare, dienstverlenende functies, maar diende ook actief gezocht te worden naar allochtone leidinggevenden (Werkgelegenheidscel Stad Antwerpen, 1998, pp. 96-97).

3.2.3. Stad Antwerpen als werkgever

 Stad Antwerpen is, met nagenoeg 9000 personeelsleden, één van de grootste werkgevers uit de regio. Hierdoor had de Stad de kans om nieuwe experimenten op te zetten en haar voorbeeldfunctie daadwerkelijk in te vullen (Werkgelegenheidscel Stad Antwerpen, 1998, p.106). Belangrijke initiatieven die stad Antwerpen als werkgever in staat stelden om kansen te bieden voor de risicogroepen op de Antwerpse arbeidsmarkt, zouden worden uitgewerkt door de werkgroep ’de stad als werkgever’ en de werkgroep ‘banen voor laaggeschoolden: WEP+[3]- en Smetbanen[4]’.

3.2.3.1. Werkgroep ‘de stad als werkgever’

 De werkgroep ‘de stad als werkgever’, die een operationeel plan zou uitwerken, had binnen het tijdsbestek van de voorbereiding de vooropgestelde doelstelling niet kunnen realiseren. Ook de werkgroep ‘drempels op de arbeidsmarkt’, die de bedoeling had om een beleidsrapport te maken over de wijze waarop binnen de stedelijke diensten bestaande wervings-, selectie- en promotie-mechanismen remmend werkten voor bepaalde risicogroepen op de arbeidsmarkt, was niet erg succesvol. Deze werkgroep kwam niet samen omdat hij omwille van het beperkte tijdsbestek niet aan zijn opdracht zou kunnen voldoen (Werkgelegenheids-cel Stad Antwerpen, 1998, p. 5). Daarom zou de werkgroep ‘de stad als werkgever’ na de conferentie drie concrete dossiers verder uitwerken en beleidsrijp maken. Het eerste dossier werd al aangehaald op de eerste werkgelegenheidsconferentie en omvatte de omzetting van structurele overuren in bijkomende banen. Het tweede dossier handelde over arbeidsherverdeling en deeltijdse arbeid in de stedelijke diensten. Binnen dit dossier moest onderzocht worden hoe en op welke manier gebruik gemaakt kon worden van welbepaalde maatregelen en hoe de toepassing ervan bij het stedelijk personeel gestimuleerd kon worden. Het laatste dossier tenslotte behandelde de ‘kwalitatieve drempels’ bij werving, selectie en promotie. De aandacht werd hier vooral gericht op het onderzoeken van de relevante kenmerken van bepaalde doelgroepen, de mate waarin ze in het personeelsbestand vertegenwoordigd waren en welke maatregelen hun aandeel en positie binnen het personeelsbestand konden verstevigen. Verder werd onderzocht welke barrières er bij de stedelijke diensten waren en op welke wijze deze barrières doorbroken konden worden. Tenslotte zou nagegaan worden welke rol andere instanties op het terrein van arbeidsbemiddeling, opleiding en begeleiding konden spelen bij het verhogen van de tewerkstellingskansen van deze groepen in het algemeen en bij de stedelijke diensten in het bijzonder (Werkgelegenheidscel Stad Antwerpen, 1998, pp. 99-102).

3.2.3.2. Stedelijke WEP+-projecten

In 1997 lanceerde de Vlaamse overheid het WEP+-programma. In Antwerpen besloten een aantal actoren in het tewerkstellingsveld deze gelegenheid aan te grijpen om een aanzet te geven tot een meer geïntegreerd werkervaringsbeleid. Dankzij de eerste werkgelegenheidsconferentie bestond er reeds meer dan in andere Vlaamse steden een traditie van samenwerking tussen institutionele en ‘derde’ partners in het werkveld. De vzw Vitamine W nam het initiatief voor het experiment ‘1500 voor 2000’. Gedurende drie opeenvolgende jaren zouden telkens 500 laaggekwalificeerde langdurig werklozen de kans krijgen om via werkervaring, coaching en opleiding hun weg te vinden naar de arbeidsmarkt. Stad Antwerpen werd één van de belangrijkste partners in het experiment, niet alleen als financier en medesturende actor, maar ook als promotor (Wuyts, 2000, pp.5-6).

Op 29 januari 1998 nam de stedelijke overheid de principiële beslissing om, gedurende drie jaar, binnen de verschillende stedelijke diensten jaarlijks 250 werkervaringsplaatsen aan te bieden aan laaggeschoolde langdurig werklozen. De stedelijke overheid investeerde tevens in extra begeleiding op de werkvloer door de aanstelling van acht ‘coaches’ en een projectleider. Zes projecten werden in 1998 opgestart.

Het eerste project werd ‘Veegplan’ gedoopt en bood werk aan 150 WEP+’ers en 30 personen in art. 60[5] van de OCMW-wet. Bovendien werd ook het statutair en contractueel kader uitgebreid met 225 eenheden. De taken die centraal stonden waren: het reinigen van straten, het opruimen van clandestien gestort vuil, het onderhouden van het openbaar groen en het herstellen van straatmeubilair.

Het tweede initiatief bood werk aan 21 WEP+’ers en omvatte drie projecten. Acht musea en bibliotheken besloten WEP+’ers in te schakelen om achterstallig werk in te halen en routinewerk, zoals het inscannen en digitaliseren van foto’s en administratieve taken, aan hen te delegeren. Een tweede project voorzag een ploeg WEP+’ers voor het preventief onderhoud van de standbeelden in de stad. Het laatste project liep naar aanleiding van een aantal archeologische vondsten bij de heraanleg van straten en pleinen. Twee WEP+’ers zouden ingeschakeld worden voor de opgravingen en het samenpuzzelen van het gevonden historisch materiaal.

Twaalf WEP+’ers zouden ingezet worden om in totaal 120 verschillende speelpleinen een opknapbeurt te geven. Verder ging Hof Ter Lo zich ontwikkelen tot een jeugdcentrum, waarbij extra ondersteuning nodig was voor de uitbouw van animatie in het kinderrestaurant en het knutselatelier.

Een vierde project had betrekking op het buurttoezicht. Ten eerste wilde men dit toezicht uitbreiden over het volledige grondgebied Antwerpen. Ten tweede wilde men de verschillende wijken in kleinere entiteiten opsplitsen, zodat het contact met de burger geïntensifieerd kon worden. Daartoe zouden 10 WEP+’ers aangeworven worden.

Zeventien WEP+’ers vonden verder een job in het oude fort van Hoboken. Dit fort was dringend aan een opknapbeurt toe, zodat het gebruikt kon worden voor de organisatie van socio-culturele activiteiten.

Onderwijs en Sport boden verder nog werk voor twee keer 16 WEP+’ers. De ene ploeg zou ingezet worden ter ondersteuning van de Centra voor Kinderzorg en Gezinsondersteuning, de stedelijke kinderdagverblijven, peutertuinen en het basisonderwijs. De tweede ploeg werd ingezet voor het onderhoud van verschillende sportaccommodaties en sportinfrastructuur.

Het laatste initiatief tenslotte kaderde in het Van Dyckjaar en bood werk aan acht WEP+’ers. Zij zouden flexibel ingezet worden op de verzendings- en ticketingdienst en ter ondersteuning van de technische dienst op Luchtbal en in de bijkomende permanenties en onthaalfuncties naar aanleiding van de extra tentoonstelling en manifestaties (Werkgelegenheidscel Stad Antwerpen, 1998, pp. 70-72).

Opvallend aan deze projecten was dat er een hoog percentage migranten van buiten de Europese Unie aan deelnam. Vooral het ‘veegplan’ bood werk aan zeer veel niet-Belgen (Wuyts, 2000, p.31).

3.3. Nota van de Interdepartementele Overlegcommissie Allochtonen Stad Antwerpen

In 1998 werden op 1 april en 1 augustus twee integratie-ambtenaren aangeworven op de SIF-begroting. Hun opdracht was het opstellen, de uitwerking en de opvolging van een coherent en overzichtelijk stedelijk allochtonenbeleid (Dienst voor Samenlevingsopbouw, 1999, p.3). Met de hulp van de Interdepartementele Overlegcommissie Allochtonen bogen zij zich gedurende meer dan een half jaar over de problematische positie van allochtonen op de Antwerpse arbeidsmarkt. In de Overlegcommissie zetelden, naast de twee integratie-ambtenaren, een medewerker van de studiedienst voor Samenlevingsopbouw, enkele medewerkers van de werkgelegenheidscel, de coördinator van de Begeleidingscel Werkgelegenheid Migranten en een medewerker van het Centrum voor Buitenlandse Werknemers. In januari 1999 brachten ze het rapport ‘Arbeidspositie van Allochtonen in Antwerpen’ uit. Dit rapport bevatte een grondige analyse van de Antwerpse arbeidsmarkt en voorstellen om de tewerkstellingskansen van allochtonen aanzienlijk te verbeteren (Interdepartementele Overlegcommissie Allochtonen Stad Antwerpen, 1999, pp.5-6). In wat volgt zal enkel ingegaan worden op de voorstellen die betrekking hebben op Stad Antwerpen als werkgever.

De belangrijkste voorstellen die reeds op de Tweede Werkgelegenheids-conferentie aan bod kwamen, werden in dit rapport grotendeels opnieuw bevestigd: het optrekken van het percentage niet-Belgische werknemers van 0,5 naar 12% en het voeren van een positief actiebeleid door middel van een positief actieplan met daaropvolgend vooruitgangsrapporten (IOC Allochtonen, 1999, p.42). Om deze voorstellen te realiseren, werden vijf concrete actiepunten uitgewerkt.

Ten eerste zou de Stad jaarlijks een verslag en een werkplan opmaken waarin het personeelsbeleid ten aanzien van allochtonen binnen de personeelsdiensten van de Stad werd beschreven. In dit verslag zou jaarlijks aangegeven worden hoeveel procent van de allochtone werknemers zich op welk functieniveau en in welke afdelingen bevindt. Er zou hierbij ook aandacht uitgaan naar de zichtbaarheid van deze functies voor het grote publiek. Voor ieder niveau zouden verder streefcijfers opgenomen worden en maatregelen uitgedacht om een evenredige vertegen-woordiging van allochtonen te bewerkstelligen. Zeer belangrijk hierbij zou het instellen van een registratiesysteem op basis van etniciteit zijn.

Ten tweede bepaalde het administratief statuut van het stadspersoneel dat men eerbied moest opbrengen voor eenieders waardigheden, gevoelens en overtuigingen en dat elke vorm van racisme en discriminatie op grond van geslacht, seksuele geaardheid, ras, huidskleur, afstamming, afkomst of nationaliteit, overtuiging of sociale, lichamelijke of geestelijke handicap bestraft zou worden met een tuchtprocedure. Opdat deze bepaling meer zou betekenen dan holle woorden, moest er echter een vertrouwenspersoon aangesteld worden die klachten met betrekking tot discriminatie zou behandelen.

Het derde voorstel bestond erin een consulent ‘HRM-beleid risicogroepen’ aan te werven die zou instaan voor het operationaliseren, opvolgen en evalueren van alle hier opgesomde actiepunten.

Verder moest werk gemaakt worden van een aantal maatregelen ter verbetering van de aanwervings- en selectieprocedures. Daartoe zou men een mix van kanalen moeten gebruiken voor het bekendmaken van openstaande vacatures. De VDAB was hierbij een zeer belangrijk kanaal, omdat zij een heterogene groep van werkzoekenden bereikte. Ook moesten vacatures bekendgemaakt worden aan lokale integratiecentra en migrantenorganisaties. In vacatures moesten zo precies mogelijk de jobinhoud en de functionele vereisten beschreven worden. Verder moesten personen met de juiste functionele vereisten, die echter niet beschikten over het gevraagde diploma, toch toegelaten worden tot de selectieprocedures. Voor bepaalde functieniveaus moest men gebruik maken van sollicitatieformulieren in plaats van sollicitatiebrieven. In de personeelsadvertenties van de Stad wilde men tenslotte vermelden dat de Stad streeft naar een weerspiegeling van haar bevolking in haar personeelsbestand.

Voor personeels- en dienstverantwoordelijken zou een informatie- en sensibiliseringscampagne opgezet worden rond indirecte discriminatiemechanismen bij werving en selectie. Via uitbesteding aan andere organisaties wilde men bovendien voortrajecten, zoals vooropleidingen, ondersteunen die allochtonen motiveren om zich kandidaat te stellen voor stedelijke functies.

De laatste actie tenslotte betrof een experiment met het project ‘Kleurrijk personeelsbeleid’ binnen de bestaande stedelijke WEP+-projecten. Het project ‘Kleurrijk personeelsbeleid’ wilde via een integrale aanpak ondernemingen en instellingen ondersteunen bij de integratie van allochtone werknemers. Door dit project toe te passen op de beperkte groep van WEP+’ers, kon de nodige ervaring en knowhow opgebouwd worden om een dergelijk personeelsbeleid daarna te implementeren in het reguliere personeelskader van de Stad (IOC Allochtonen, 1999, pp. 46-48).

Op 4 februari 1999 besliste het college van burgemeester en schepenen dan om daadwerkelijk over te gaan tot de aanwerving van een consulent aangepast HRM-beleid risicogroepen. In eerste instantie was het niet eenvoudig om binnen de stedelijke structuur de positie van deze consulent te bepalen. Daarom werkte deze vanuit een externe positie en werd gefinancierd met SIF-gelden. Dit alles gebeurde onder de voorwaarde dat deze persoon binnen een termijn van drie jaar regulier zou aangenomen worden binnen de Stad. Tevens werd beslist een stuurgroep samen te stellen die de invulling van de opdracht van deze consulent voor zijn rekening zou nemen en zou waken over de uitvoering ervan. In deze stuurgroep zetelden vertegenwoordigers vanuit de bedrijfseenheid burgerzaken (dienst werkgelegenheid, integratie en emancipatie), vanuit personeelsmanagement, van STC/begeleiding werkgelegenheid migranten en van Switch vzw. Op 1 oktober 1999 trad de consulente aangepast HRM-beleid risicogroepen dan effectief in dienst (Derden e.a., 1999, z.p.; College van burgemeester en schepenen, 1999a, p.1; CBS, 2001, p.1; Vermeiren, 26.08.2002).

3.4. Het Positief Actieplan

In het kader van het VESOC-akkoord ‘Tewerkstelling Migranten’ werd op 19 november 1998 aan het Subregionaal Tewerkstellingscomité Antwerpen een budget van 1 miljoen frank toegekend ter uitvoering van haar migrantenactieplan. In juni 1999 werd beslist om de helft van dit budget voor te behouden voor het positief actieplan van Stad Antwerpen.

Het College van Stad Antwerpen besliste op 25 maart 1999, nadat dit punt op de zittingen van 4 maart en 18 maart verdaagd werd, om, in uitvoering van de voorstellen van de Interdepartementele Overlegcommissie Allochtonen, principieel goedkeuring te verlenen aan het voorstel om een positief actieplan te ontwikkelen. Een speciale werkgroep, bestaande uit de integratie-ambtenaren, medewerkers van de werkgelegenheidscel en van de bedrijfseenheid personeelsmanagement en de STC-projectontwikkelaar migranten, boog zich over de uitwerking van dit positief actieplan, dat uiteindelijk op 9 september 1999 goedgekeurd werd door het College. De werkgroep werd hierbij gemandateerd om toe te zien op de uitvoering van het positief actieplan. Vanaf 1 oktober stond de consulente aangepast HRM-beleid risicogroepen dan in voor de uitvoering en continuering van het plan. Op dat moment werd tevens beslist niet langer te werken met streefcijfers, vanuit de motivatie dat het niet louter ging om het halen van aantallen, maar om het voeren van een kwalitatief beleid dat moest kunnen evolueren (Vermeiren, 2000, z.p.; CBS, 1999b, p.2; CBS, 1999c, p.1; Vermeiren, 26.08.2002).

In het positieve actieplan werden drie probleempunten aangekaart en concrete oplossingen voorgesteld. Het eerste aandachtspunt betrof het feit dat allochtonen niet of nauwelijks bij de Stad solliciteerden. De redenen hiervoor situeerden zich zowel aan de kant van de Stad als aan de kant van mogelijke allochtone kandidaten. Enerzijds hanteerde de Stad in de meeste gevallen de klassieke aanwervingskanalen, met name Vacature en het WIS-systeem bij VDAB. Deze kanalen waren weinig gekend, of in elk geval weinig gebruikt, door allochtonen. Verder was er ook een mogelijkheid tot spontaan solliciteren door een sollicitatieformulier in te vullen op de centrale personeelsdienst, maar deze mogelijkheid werd door allochtonen zelden of nooit benut. Anderzijds dachten vele allochtone kandidaten verkeerdelijk dat enkel Belgen in aanmerking kwamen voor een job bij de Stad. Verder was er bij hen ook geen traditie om te werken bij de overheid. Zij waren daardoor minder vertrouwd met de voordelen die dit biedt, zoals gunstige uurregelingen en betrekkelijk veel vakantiedagen.

Om tot een oplossing te komen voor deze problemen, zouden, in samenwerking met de integratiesector, migrantenorganisaties en andere relevante actoren, informatiesessies georganiseerd worden over de tewerkstellings-mogelijkheden bij overheidsdiensten. Verder moesten allochtonen die zich naturaliseerden of EU-burgers meer gericht aangeschreven en geïnformeerd worden over statutaire betrekkingen. Wanneer een vacature openstond, zouden via VDAB-Consult Belgen van allochtone origine aangeschreven worden om hen op de hoogte te stellen van de nodige informatie omtrent de jobinhoud.

Het tweede aangehaalde probleem was dat allochtonen vaak afvielen in de eerste fase van de selectieprocedure. Ook hier waren de oorzaken weer tweezijdig. Enerzijds moesten kandidaten bij aanwerving steeds beantwoorden aan de benoemingsvoorwaarden, zoals de diplomavereiste vanaf het D-niveau. Allochtonen beschikten dikwijls niet over de juiste diploma’s. Aan examens op het E-niveau, waar geen diplomavereisten gelden, namen dan weer vaak personen met een hoger diploma deel. Zij bezetten dan meestal de eerste plaatsen in de werfreserve en benadeelden hierdoor de eigenlijke doelgroep. Verder bezaten allochtone kandidaten vaak niet voldoende kwalificaties, zoals een goede Nederlandse taalbeheersing of technische en sociale vaardigheden. Anderzijds konden juryleden van examens onbewust of op een indirecte manier discriminerend optreden ten opzichte van allochtonen, gezien vragen niet altijd vanuit een zelfde cultureel referentiekader gesteld, beantwoord en beoordeeld werden.

De oplossingsstrategie voor deze punten zou bestaan in opleiding, zowel voor allochtone kandidaten als voor de juryleden. Om de slaagkansen van allochtone kandidaten te verhogen, zou gewerkt worden met voorbereidende opleidingen. Deze voortrajecten zouden dan de nodige basisvaardigheden op communicatief, technisch en sociaal vlak meegeven. Concreet werd hier gekozen voor een voortraject bij de brandweer, omdat hier in de loop van 1999 en 2000 heel wat functies vrij zouden komen en het team dringend aan ‘verjonging’ toe was. Wat de juryleden betreft bleek een individuele training voor iedereen praktisch gezien onmogelijk. Er werd daarom gekozen voor een opleiding ‘indirecte discriminatie bij werving en selectie’ voor de secretarissen van de jury’s.

Tenslotte bleek dat er te weinig informatie en vorming voorhanden was over het werken met (of voor) allochtonen. Het uitbreiden van het allochtone personeelsbestand moest immers ook gepaard gaan met een klimaatsverandering binnen de Stad. Er moest gewerkt worden rond discriminatie op de werkvloer en aan een kleurrijk personeelsbeleid.

Daartoe werden reeds enkele vormingen georganiseerd rond ‘kleurrijk personeelsbeleid’. Naar de toekomst toe zou deze opleiding verplicht worden om te kunnen deelnemen aan bevorderingsexamens. Verder werden ook vormingen ‘interculturele communicatie’ georganiseerd. Om tegemoet te komen aan de toekomstige behoefte aan ‘kleurrijk personeelsbeleid’ en ‘interculturele communicatie’, zouden mensen opgeleid worden om in deze vormingen te voorzien (Derden e.a., 1999, z.p.).

In oktober 2000 werd door de consulente aangepast HRM-beleid risicogroepen een evaluatierapport voor het positieve actieplan allochtonen uitgewerkt. In dit evaluatierapport werd de concrete uitwerking van de aangehaalde oplossingsstrategieën opnieuw onder de loep genomen en eventueel bijgestuurd.

Met betrekking tot het eerste aandachtspunt (allochtonen solliciteren niet of zelden bij Stad Antwerpen) werden verschillende acties ondernomen. In het kader van het aanschrijven van Belgen van allochtone origine bij openstaande vacatures, werden 7 vacatures voorgelegd aan VDAB-Consult. Bijna alle functies situeerden zich op A- en B-niveau. Slechts 3 Belgen van allochtone origine, ingeschreven bij de VDAB, voldeden aan de specifieke diplomavereisten. Deze drie personen werden aangeschreven. Eén persoon stelde zich kandidaat, maar slaagde niet in de schriftelijke proef. Bovendien werd hij voor bijkomende moeilijkheden geplaatst omdat hij in het bezit was van een buitenlands basisdiploma, en dus een gelijkwaardigheidsverklaring moest verkrijgen bij het Ministerie van Onderwijs, en omdat het bijkomende diploma niet in het Nederlandse taalgebied behaald werd, waardoor een bewijs van talenkennis bij SELOR behaald moest worden. Er was een functie op C-niveau, maar geen enkele kandidaat beschikte over het vereiste diploma. Voor de functie op D-niveau werden 381 personen aangeschreven, waarvan slechts zeven personen zich daadwerkelijk inschreven voor de procedure. Geen enkele van deze personen slaagde in de schriftelijke proef. Hoewel de samenwerking met VDAB-Consult vlot verliep, heeft deze werkwijze dus weinig succes gehad. De hoge scholingsvoorwaarden voor de functies waren hier grotendeels de oorzaak van, maar ook voor de functie op D-niveau was de respons zeer klein. De drempel om zich kandidaat te stellen voor een stadsfunctie ligt blijkbaar nog zeer hoog.

De informatiesessies over de tewerkstellingsmogelijkheden bij de overheid werden vooralsnog niet ingericht, aangezien de meeste aanwervingen binnen de Stad zich situeerden op A- en B-niveau. Wel werden initiatieven ontwikkeld om allochtonen toe te leiden naar de jobbeurs die de Stad organiseerde op 13 mei 2000. Daarnaast werden interessante vacatures bekendgemaakt aan een aantal diensten die actief meewerken aan de toeleiding, zoals de Federatie van Marokkaanse Verenigingen, de Unie van Turkse Verenigingen, de stafmedewerker tewerkstelling Lokaal Integratie Centrum, Werkwijzers,…Dit toeleidingsnetwerk zou in de toekomst ook nog verder ontwikkeld worden.

Sinds maart 2000 werd bovendien bij alle personeelsadvertenties de volgende clausule opgenomen: ‘In het kader van het positieve actieplan worden vrouwen en allochtonen aangemoedigd om zich voor deze functies kandidaat te stellen’. Hiermee wilde men expliciet een aantal groepen aanmoedigen en het positieve actiebeleid van Stad Antwerpen bekend maken.

Met het oog op het tweede aandachtspunt (allochtonen vallen vaak uit in de eerste fases van de selectieprocedure) werden voortrajecten voor brandweerlui voorzien. Deze voortrajecten konden niet tijdig georganiseerd worden, maar er werden wel reeds enkele informele contacten gelegd en deze piste zou naar de toekomst toe verder onderzocht worden.

Verder werd aan de Stichting Nederlands Onderzoekscentrum Arbeidsmarkt en Allochtonen (NOA) gevraagd een doorlichting van de huidige selectieprocedure te maken en aanbevelingen te doen over een ander soort schriftelijke proef, of een ander soort selectie, die de instroom van de risicogroepen, en allochtonen in het bijzonder, zou kunnen faciliteren (voor een samenvatting van de onderzoeks-resultaten van NOA: zie bijlage 5). Uit de analyse van een procedure zonder schriftelijke proeven, bleek immers dat het verschil in score tussen autochtone en allochtone kandidaten verdween. Toch was het laten vallen of het in een later stadium van de procedure opnemen van de schriftelijke testen geen bevredigende oplossing, gezien meestal een groot tot zeer groot aantal kandidaten deelnam aan de selectieprocedures, zeker voor de lagere functieniveaus. Dit grote aantal maakte het organisatorisch onmogelijk om praktische proeven in te richten.

Tenslotte werd een vormingssessie ‘werving en selectie van allochtonen bij de Stad Antwerpen’ georganiseerd voor de secretarissen van de selectiejury’s. De deelnemers aan deze opleiding zouden, nadat ze een evaluatieproef tot een gunstig einde gebracht hadden, een opleidingsattest krijgen. Verder zou op basis van de opleiding een handleiding ontwikkeld worden die ter beschikking gesteld kon worden van externe juryleden. Naar de toekomst toe werd in overweging genomen om ook voor ‘externen’ een bijkomende sessie te organiseren.

Het derde aandachtspunt (gebrek aan informatie en vorming rond werken met en voor allochtonen) gaf aanleiding tot het oprichten van een bureau voor interculturele vorming binnen de Dienst Integratie Antwerpen (zie punt 3.5). Doel van dit bureau is de interculturele competenties van de stadsambtenaren te vergroten. De medewerkers van het bureau zouden zelf ondersteunende opleidingen volgen en zullen bij het uitwerken van de opleidingen verder ondersteund worden door deskundigen.

De vormingen interculturele communicatie die reeds werden georganiseerd vanuit de vormingsdienst PO kaderden binnen een open aanbod waarop vrij kon worden ingegaan. De spontane vraag naar deze vormingen bleef echter vrij beperkt.

Tenslotte werd Stad Antwerpen, als eerste lokaal bestuur met een positief actieplan in uitvoering, gevraagd om ‘best practice’-bedrijf te zijn. Hiertoe zou een studiedag georganiseerd worden waarin het positief actieplan en de behaalde resultaten zouden worden voorgesteld aan andere lokale besturen.

Naast de in het positief actieplan voorgestelde acties, werd ook werk gemaakt van het ontwikkelen van een registratiesysteem tot kwantificering van het aantal allochtonen in dienst van de Stad, het uitwerken van een beleidsnota, de opbouw van toeleidingsnetwerken en het informeren en sensibiliseren van ambtenaren (Vermeiren, 2000, z.p.).

3.5. Dienst Integratie Stad Antwerpen (DIA)

In januari 1999 werd door de integratie-ambtenaren de nota ‘Allemaal Antwerpenaars’ opgesteld. In deze nota werden aanzetten gegeven tot een beleidsvisie, die een toekomstig alomvattend allochtonenbeleidsplan richting zou moeten geven. In deze nota werd de oprichting van een stedelijke integratiedienst noodzakelijk geacht. Deze dienst zou enerzijds een aantal stedelijke gespecialiseerde initiatieven rond integratie groeperen en anderzijds fungeren als coördinatiecentrum voor het stedelijk integratiebeleid (Dienst voor Samenlevingsopbouw, 1999, p.3 en p.35).

Begin 2000 zag de Dienst Integratie Stad Antwerpen uiteindelijk het levenslicht en werd ondergebracht in de bedrijfseenheid burgerzaken, onder de vleugels van de Dienst voor Samenlevingsopbouw. In het beleidsplan etnisch-culturele minderheden 2000-2002 van DIA werd gesteld dat één van de belangrijkste zaken binnen het integratiebeleid was om ervoor te zorgen dat de stedelijke dienstverlening aan de burger voldoende gediversifieerd zou zijn, zodat zoveel mogelijk mensen bereikt konden worden. DIA wilde bijgevolg bijdragen tot een verhoging van de toegankelijkheid van de stedelijke diensten. Hiertoe wilde men interculturele vorming aanbieden aan de stedelijke dienstverleners, de stedelijke diensten ondersteunen door sociale taalbemiddeling, een ‘werkgroep stedelijke diensten’ oprichten die ideeën uitwisselde en initiatieven op elkaar afstemde en zorgen dat het stedelijke personeel meer een afspiegeling zou vormen van de Antwerpse bevolking, zodat alle bevolkingsgroepen zich in het ambtenarenkorps zouden kunnen herkennen (Dienst Integratie Stad Antwerpen, 2001, p.9; DIA, 2000, p.4).

Binnen DIA werkte een diversiteitsconsulent, die contacten onderhield met de verschillende bedrijfseenheden en districten. Deze consulent bracht in kaart hoe de verschillende stadsdiensten met allochtone klanten en met diversiteit binnen de eigen organisatie omgingen. Op die manier probeerde hij behoeftes en problemen te detecteren. In de mate van het mogelijke werd dan samen met de dienst in kwestie naar een oplossing gezocht. Verder voorzag DIA ook in de ondersteuning van de consulent ‘aangepast HRM-beleid risicogroepen’ (DIA, 2001, pp.20-23).

3.6. De stuurgroep ‘HRM en diversiteit’ en de overkoepelende ‘stedelijke werkgroep diversiteit’

In februari 2001 werd de consulente aangepast HRM-beleid risicogroepen feitelijk opgenomen binnen de cel strategie, beleidsontwikkeling en communicatie van Personeelsmanagement. Deze actie kaderde binnen de SIF-actiedoelstelling om een cel HRM-beleid doelgroepen uit te bouwen binnen de reguliere werking van de Stad. Verder werd in het politiek akkoord inzake personeelsbeleid de zorg voor diversiteit en sociale tewerkstelling binnen de reguliere stadsorganisatie opgenomen als een prioritaire actie. In het licht van deze evoluties achtte men de verdere werking van de eind 1999 opgerichte stuurgroep noodzakelijk, maar in een hernieuwde samenstelling. Voortaan zou in de stuurgroep ‘HRM en diversiteit’ de bedrijfseenheid personeelsmanagement vertegenwoordigd zijn door de bestuurs-directeur en vertegenwoordigers van de dienst strategie, beleidsontwikkeling en communicatie en van de dienst human resources. Vanuit burgerzaken zetelden er vertegenwoordigers van de dienst werkgelegenheid en arbeid, de dienst integratie en de dienst emancipatiebeleid. Tenslotte zou er een vertegenwoordiger van het kabinet bestuurlijke organisatie, decentralisatie en personeel deelnemen aan de stuurgroep. Met het collegebesluit van 23 mei 2001 werd deze nieuwe samenstelling vastgelegd. De stuurgroep zou maandelijks vergaderen en was gemandateerd tot het nemen van strategische beslissingen. Op 25 oktober 2001 keurde de stuurgroep een conceptnota HRM en diversiteit goed, die het kader zou vormen voor het te voeren beleid. (College van burgemeester en schepenen, 2001 pp.1-2; CBS, 2002c, p.2; Derden, 14.10.2002).

De essentie van de conceptnota van 25 oktober 2001 hield in dat een goed HRM-beleid ingebed moest zijn in de globale ondernemingsvisie. Voor de Stad lag de nadruk enerzijds op externe kwaliteit: kwaliteitsvolle en professionele dienstverlening aan een sterk gediversifieerde en voortdurend evoluerende bevolking. Anderzijds was ook de interne kwaliteit van groot belang: creativiteit, het vermogen tot het oplossen van problemen en het aanpassen aan snel veranderende situaties, goede communicatie en gemotiveerde en tevreden werknemers. Bovendien vormden het toenemend beleidsbelang van lokale besturen, zowel als aanspreekpunt voor de burger als als regisseur van het beleid, en de bestaande paradox op de Antwerpse arbeidsmarkt belangrijke uitdagingen voor personeelsmanagement. In de eerste plaats moesten de nodige competenties immers aangetrokken, ontwikkeld en behouden blijven. Ten tweede moest de Stad hier ook een maatschappelijke verantwoordelijkheid opnemen, met een belangrijke voorbeeldfunctie naar andere organisaties toe. Het personeel werd hier gezien als de kritische succesfactor om al deze doelstellingen te verwezenlijken. Een HRM-beleid met diversiteit als uitgangspunt was in dat opzicht een strategische keuze: een divers klantenbestand leidde immers tot een nood aan diverse expertise. Het aanwenden van een diversiteit aan talenten, verwachtingen en ervaringen was hierop het gepaste antwoord en zou ook leiden tot een verhoging van het creatief en probleemoplossend vermogen, de openheid van de organisatiecultuur en een verbeterde communicatie. Om een dergelijk beleid in te voeren, moesten de verschillen tussen medewerkers worden erkend en vertaald naar het managen van kwaliteiten. Daartoe zouden mensen enerzijds moeten leren in hun gevoelens en ideeën open te staan voor diversiteit, waardoor wederzijds respect zou ontstaan. Anderzijds zou positieve actie gevoerd worden, zodat er een meer evenredige participatie bekomen werd van a priori geformuleerde doelgroepen (Vermeiren, 2001c, z.p.).

Ook het bestuursakkoord 2001-2006 omschreef een personeelsbeleid dat oog had voor de verscheidenheid van de Antwerpse bevolking als één van de prioritaire acties om de kwaliteit, klantvriendelijkheid, en het professionalisme van de stedelijke dienstverlening te verbeteren:

‘Onderstaande acties worden bij prioriteit gerealiseerd en zullen voor de burger al snel een betere kwaliteit van de dienstverlening opleveren.

(…)

Oog voor verscheidenheid

Diversiteit nodigt uit tot het opdoen van nieuwe ervaringen. Geen overcompensatie voor het verleden maar wel overwogen structurele maatregelen die een toegevoegde waarde hebben en die recht doen aan de specifieke eigenheid van ieder individu. Onze organisatie moet een weerspiegeling zijn van de samenleving waarvoor zij werkt. Daarvoor is positieve actie nodig zonder dat daarbij een objectieve werving doorkruist wordt’ (CBS, 20.12.2000).

Op 20 februari 2002 was dan ook met het college van burgemeester en schepenen een zitting gepland rond ‘diversiteit op de stadsagenda: naar een gediversifieerd personeelsbeleid voor de stad Antwerpen’. Het doel van deze zitting was het concretiseren van de beleidslijnen uit het bestuursakkoord 2001-2006. De zitting werd echter tweemaal verdaagd, zodat pas op 24 april 2002 concrete beslissingen genomen konden worden.

Het uiteindelijke collegebesluit van 24 april 2002 was een zeer belangrijk besluit. Het machtigde de consulente ‘aangepast HRM-beleid risicogroepen’, ondersteund door de stuurgroep ‘HRM en diversiteit’, tot het evalueren van de huidige aspecten van het personeelsbeleid en het uitwerken van alternatieve werkwijzen, zoals evaluatie en bijsturing van de arbeidsmarktcommunicatie, evaluatie en bijsturing van vormingstrajecten en ontwikkeling van pilootprojecten, waar nodig. Verder kreeg de stuurgroep de opdracht de aanbevelingen van NOA verder te bekijken en te concretiseren naar de stedelijke selectieprocedures (CBS, 2002a, p.1; CBS, 2002b, p.1; CBS, 2002c, pp.1-4).

Verder werd voorzien in de oprichting van een overkoepelende ‘stedelijke werkgroep diversiteit’, die door DIA gecoördineerd zou worden. Deze werkgroep zou de verschillende bedrijfseenheden de mogelijkheid geven ervaringen uit te wisselen en samen te werken rond de invoering van een diversiteitsbeleid. Een lid van de stuurgroep ‘HRM en diversiteit’ zou participeren in deze overkoepelende werkgroep. In feite was dit de formalisering van een reeds bestaand informeel net van contactpersonen. De nieuwe overkoepelende werkgroep kwam de eerste maal samen nog voor de zomer van 2002 en opnieuw in september. Naar de toekomst toe zou de werkgroep zeswekelijks bij elkaar komen. Op de vergaderingen konden concrete problemen die men ervoer op de werkvloer aangekaart en besproken worden. In eerste instantie wilde men op zoek gaan naar goede voorbeelden, ook van externe deskundigen, om op die manier een positieve impuls aan het beleid te kunnen geven. Er werd wel beslist om problemen die verband hielden met personeelsmanagement niet in deze werkgroep de bespreken, maar over te dragen aan de stuurgroep ‘HRM en diversiteit’ (Boden, 18.10.2002).

Het besluit van 24 april 2002 gaf ook de opdracht aan alle bedrijfseenheden om te bekijken hoe de principes van diversiteitsbeleid- en management konden worden omgezet in operationele plannen voor een functioneren dat aangepast zou zijn aan een multiculturele context (CBS, 2002a, p.1; CBS, 2002b, p.1; CBS, 2002c, pp.1-4).

3.7. Beleidsplan: Antwerpen voor iedereen kleurrijk

Met het collegebesluit van 26 juni 2002 werd de beleidsnota ‘Antwerpen voor iedereen kleurrijk’ goedgekeurd. Deze nota bood het kader voor een diversiteits- en gelijke kansenbeleid in Antwerpen voor 2003-2006. Op 16 september 2002 stemde ook de gemeenteraad in met de beleidsnota en werd DIA gemandateerd om de in het plan voorgestelde maatregelen in samenwerking met de bevoegde diensten te implementeren (CBS, 2002d, pp.1-4; Gemeenteraad, 2002, pp.1-4).

Met betrekking tot het personeelsbeleid stelde de nota opnieuw dat er, rekening houdende met de proportie allochtone Antwerpenaren in de beroepsbevolking, te weinig allochtoon stadspersoneel in dienst was. Nochtans achtte de nota een meer divers personeelsbestand noodzakelijk voor een klantvriendelijke en doeltreffende dienstverlening aan het zeer kleurrijk stedelijk cliënteel. De specifieke interculturele competenties van allochtonen konden enkel dan ten volle benut worden. Daarom wilde men er in de toekomst naar streven dat het stadspersoneel zo veel mogelijk een afspiegeling wordt van de reële bevolking. Daartoe is zeker ook in hooggeschoolde en statutaire functies een inhaalbeweging nodig (DIA, 2002, pp.21-22).

Om dit engagement te realiseren, zouden, in samenwerking met bedrijfseenheden en stadsdiensten, proefprojecten uitgewerkt worden die meer praktijkervaring en terreinkennis moeten verschaffen. Daaruit zouden na verloop van tijd integrale voorstellen moeten ontstaan voor een eigentijds, dynamisch en divers personeelsbeleid. Gelijktijdig zouden de interculturele competenties van de stadsambtenaren aangescherpt worden door een vormingsaanbod op maat. Er zou ook ruimte komen voor consultancy en gevalsbesprekingen. De stuurgroep ‘HRM en diversiteit’ en het bureau voor interculturele vorming zouden de sleutelactoren zijn in het toekomstig divers personeelsbeleid. De stuurgroep ‘HRM en diversiteit’ zou tegen 2003 actievoorstellen uitgewerkt hebben om binnen het stedelijk aanwervingsbeleid meer divers personeel aan te trekken, om de selectieprocedures te verbeteren en om het personeel een interculturele vorming te geven. Het bureau voor interculturele vorming van DIA voorzag reeds een cursus ‘omgaan met culturele verscheidenheid als ambtenaar’, die ingebed was in een stedelijk vormingstraject rond klantvriendelijkheid. Nog voor het einde van de legislatuur zouden alle ambtenaren met een publieksfunctie in de mogelijkheid gesteld worden de basiscursus te volgen. Het Bureau zou bovendien zijn werking uitbreiden met thematische modules, nazorg en ook een aanbod voor het OCMW-personeel (DIA, 2002, pp.44-45).

Naar aanleiding van de moord op Mohamed Achrak en de woelige dagen die daarop volgden, keurden de meerderheidsfracties in de gemeenteraad van 2 december een motie goed. Deze motie was een oproep aan het college om op basis van de minderhedenbeleidsnota 2003-2006 een overkoepelend stappenplan op te stellen van alle lopende en nieuwe integratie-acties. Als reactie op deze motie werd een Stappenplan Integratie opgesteld dat op 12 februari goedgekeurd werd door het college (CBS, 2003b, p.3). Het Stappenplan bestond uit twee delen: een inventaris van alle lopende acties enerzijds en beleidsvoorstellen naar de toekomst toe anderzijds. Het was een concretisering van en een aanvulling op de minderheden-beleidsnota. Tevens was het de eerste maal dat op zo’n ruime schaal en met de betrokkenheid van zoveel stadsdiensten en politiek verantwoordelijken over het integratiebeleid gedebatteerd werd (Stad Antwerpen, 19.02.2003). Tegen november 2003 zou een eerste stand van zaken over de uitvoering van het plan worden opgemaakt. Jaarlijks zou er dan een vooruitgangsrapport komen (CBS, 2003a, p.2).

Andermaal werd in dit stappenplan de belangrijke voorbeeldfunctie van de Stad benadrukt. Ze wilde dan ook een voortrekkersrol opnemen met de implementatie van intercultureel personeelsbeleid en de introductie van diversiteitsmanagement. Met betrekking tot het personeelsbeleid zou op korte termijn opnieuw een diversiteitsmedewerker aangeduid worden binnen de HR-cel van PM. Hij of zij zou de stedelijke stuurgroep HRM en diversiteit trekken en tevens verantwoordelijk zijn voor het doorlichten van het personeelsbeleid vanuit het standpunt van de diversiteit. Tevens moest deze medewerker alternatieve methoden uitwerken. Verder zou de jaarlijkse meting van het aantal allochtonen bij de stad worden voortgezet. Deze meting zou vanaf 2004 uitgebreid worden met cijfers betreffende het OCMW, de politie, de autonome stadsbedrijven en de stedelijke vzw’s. Ook zou aandacht besteed worden aan het systematisch wegwerken van drempels in functie van het voeren van een divers personeelsbeleid in alle bedrijfseenheden. Een eerste actie op korte termijn daarbij was het activeren van toeleidingskanalen voor geschikte kandidaten uit alle gemeenschappen. In dit kader zou er ook gewerkt worden aan de stedelijke selectieproeven. Tegen 2004 zouden de aanbevelingen van NOA dan geoperationaliseerd moeten zijn. Er zou daarbij wel streng over de objectiviteit van de proeven gewaakt worden. Met het oog op het belang voor de beeldvorming en het vertrouwen van de allochtone burgers, is een divers personeelsbeleid in de baliefuncties zeer belangrijk. Hiervoor zou een proefproject ontwikkeld worden (CBS, 2003a, p.12).

Wat diversiteitsmanagement betreft, wilde men starten met een cursus interculturele vorming voor alle ambtenaren met een publieksfunctie. Tegen het einde van de legislatuur zouden zij allemaal een dergelijke cursus gevolgd moeten hebben bij het Bureau voor Interculturele Vorming. Verder wilde men met een sensibiliserende cartoonactie starten, die het thema diversiteit op een humoristische manier onder de aandacht zou brengen. In februari zou deze actie van start gaan en een jaar lang zou dan elke maand in alle stadsdiensten een dergelijke cartoon verspreid worden. Een derde actie betrof het beter bekend maken van STOP, het Steunpunt voor Ongewenst gedrag en Pesterijen dat huist binnen personeels-management, en de vertrouwenspersonen die verbonden zijn aan de bedrijfseenheid burgerzaken. Mogelijke problemen in verband met de samenwerking binnen enkele zeer diverse personeelsploegen, zouden dan gemakkelijker aan de oppervlakte moeten kunnen komen. Tenslotte bleken taalbarrières een belangrijk probleem bij de indiensttreding. Vanaf 2004 zouden WEP+’ers en art. 60’ers daarom een taal- en oriëntatiecursus krijgen voor de aanwerving. De coördinatiecel NT2 zou mee zoeken naar een aanpak voor het taalprobleem in gemengde werkploegen (CBS, 2003a, p.13).

Om dit alles te kunnen realiseren, was een meer systematische en inclusieve benadering nodig. Diversiteit moest een aandachtspunt worden op alle bestuursniveaus en in alle bedrijfseenheden. Daartoe gaf het college aan alle bedrijfseenheden de opdracht om een concreet ‘werkplan diversiteit’ op te stellen met daarin een overzicht van problemen, lopende en voorgestelde acties, doelgroep van die acties, de timing ervan en wie de actie moet trekken. In deze plannen zouden ook samenwerkingsinitiatieven met andere bedrijfseenheden vermeld worden evenals de gewenste ondersteuning door DIA. In elke bedrijfseenheid zou tevens een diversiteitsmedewerker worden aangeduid. Hij zou het werkplan opstellen, de uitvoering van de acties initiëren en ze opvolgen. Hierbij zou hij samenwerken met DIA. De diversiteitsmedewerkers zouden actief deelnemen aan de overkoepelende werkgroep diversiteit. Binnen DIA werden tenslotte drie voltijdse diversiteitsconsulenten aangeworven. Zij zouden de bedrijfseenheden ondersteunen bij het voeren van een gelijke-kansenbeleid en de invoering van diversiteits-management (CBS, 2003a, p.18).

3.8. Actuele situatie

Na 4 jaar specifiek doelgroepenbeleid leek het erop dat het gepaste institutionele kader ontwikkeld was om van start te kunnen gaan met een geïntegreerd diversiteitsbeleid. Binnen personeelsmanagement werd een erkende functie ‘consulent aangepast HRM-beleid doelgroepen’ gecreëerd. Deze consulent had formeel het mandaat gekregen om het huidige personeelsbeleid onder de loep te nemen en eventuele verbeteringen aan te brengen. Hij werd hierin bijgestaan door de stuurgroep ‘HRM en diversiteit’, en speciaal door de diversiteitsconsulent vanuit DIA. Bovendien werd, door het uitvoeren van een nulmeting en het ontwikkelen van een registratiesysteem een cruciaal instrument ontwikkeld om het gevoerde beleid te kunnen evalueren.

Er dreigde echter met dit institutioneel kader niet veel bereikt te worden. Op 27 augustus 2002 legde de consulente aangepast HRM-beleid risicogroepen immers haar functie bij de Stad neer. Deze betrekking werd, onder andere omwille van financiële overwegingen, niet opnieuw open verklaard. De diversiteitsconsulente binnen DIA werd midden september gepromoveerd tot algemeen coördinator. Door deze reorganisatie lagen de stuurgroep ‘HRM en diversiteit’ en de overkoepelende stedelijke werkgroep tijdelijk stil. De taken van de consulent aangepast HRM-beleid doelgroepen werden in eerste instantie verdeeld over de verschillende medewerkers van personeelsmanagement en in februari werden afspraken gemaakt over welke thema’s behandeld zouden worden en wat de einddoelen zouden zijn (Degraeve, 10.02.2003; Boden, 18.10.2002).

Na de moord op Mohamed Achrak en het daarop volgende stappenplan, leek er echter opnieuw schot in de zaak te komen. De diversiteitsconsulent bij DIA kreeg immers in januari een opvolger, die tevens het hoofd werd van een nieuw opgerichte diversiteitscel bestaande uit drie personen. Elk van deze diversiteitsmedewerkers zal een aantal bedrijfseenheden ondersteunen in hun diversiteitsbeleid. Concreet zullen de in het stappenplan beschreven acties gecontinueerd of aangevat worden. Momenteel wordt er bijvoorbeeld bij het ontwikkelingsbedrijf en bij techniek, aankoop en logistiek gewerkt aan een oplossing voor problemen, en in het bijzonder taalproblemen, in de gemengde ploegen. Met personeelsmanagement werd contact opgenomen om ook de stuurgroep ‘HRM en diversiteit’ terug helemaal in actie te krijgen (Boden, 20.02.2003; De Bruyne, 07.04.2003).

Voorlopig is het echter vooral de overkoepelende stedelijke werkgroep diversiteit die actief is. Elke bedrijfseenheid heeft inmiddels een diversiteits-medewerker aangeduid om zich te laten vertegenwoordigen in deze werkgroep. Ondanks de vroegere afspraken, komen op deze werkgroep ook problemen aan bod met betrekking tot kleurrijk personeelsbeleid en worden hier initiatieven rond genomen. Zo werd eind februari de in het stappenplan reeds aangekondigde cartoonactie ‘Lachen met…respect’ door deze werkgroep opgestart (De Bruyne, 07.04.2003).

Ondertussen werd ook beslist de taken van de consulent aangepast HRM-beleid risicogroepen toe te wijzen aan één persoon die werkzaam is binnen personeelsmanagement. Het gaat hier dus niet echt om een volledig voltijdse consulente, maar de taken van consulent aangepast HRM-beleid doelgroepen maken wel een belangrijk deel uit van haar takenpakket. Zo zal zij instaan voor de telling van het aantal allochtonen, het herbekijken van de aanbevelingen van NOA, het organiseren van een opleiding diversiteit, het opstarten van een proefproject rond het baliepersoneel en het zoeken naar een structurele oplossing voor de taalproblemen die bestaan binnen de gemengde teams (Van de Sande, 26.03.2003).

Op 26 maart vond dan tenslotte een vergadering plaats met betrekking tot de stuurgroep ‘HRM en diversiteit’. Hier werd beslist de werkgroep in zijn huidige vorm te laten voortbestaan. In plaats van om de maand, zal de werkgroep nu wel slechts om de twee à drie maanden samenkomen. Het is immers vooral de bedoeling dat de werkgroep optreedt als sturend en beslissend orgaan. De operationalisering zal dan, afhankelijk van het onderwerp, gebeuren door de nieuwe consulente aangepast HRM-beleid risicogroepen, in samenwerking met collega’s van personeelsmanagement of met verantwoordelijken binnen de bedrijfseenheden. Naar de toekomst toe zou het toch vooral de bedoeling zijn dat problemen in de overkoepelende werkgroep gesignaleerd kunnen worden, hier zitten immers alle bedrijfseenheden samen, en dat moeilijkheden die verband houden met personeels-management vervolgens doorgeschoven zouden worden naar de stuurgroep ‘HRM en diversiteit’. Dit wordt vergemakkelijkt door het feit dat de consulente aangepast HRM-beleid risicogroepen deelneemt aan beide werkgroepen (Van de Sande, 27.03.2003).

3.9. Besluit

Wordt het tot hiertoe gevoerde beleid overschouwd, dan kan vastgesteld worden dat Stad Antwerpen een mix van benaderingen gebruikt om vorm te geven aan haar kleurrijk personeelsbeleid. Uit de voorstellen blijkt zeker aandacht voor de deficitbenadering. Meermaals wordt immers aangegeven dat allochtonen nood hebben aan vooropleiding alvorens te kunnen slagen in de stedelijke examens. In het Stappenplan Integratie wordt voorgesteld voorafgaandelijk taal- en oriëntatiecursus te geven aan allochtone WEP+’ers en art.60’ers. Concreet werden echter nog niet veel maatregelen op dit vlak uitgevoerd. Naar verwachting lijkt de belangrijkste benaderingswijze die van de discriminatie. Zowel de vooroordeels- als de systeemvariant komen daarbij aan bod. Van de gerealiseerde maatregelen bestaat het grootste deel immers uit het herbekijken van wervings- en selectieprocedures, het verbeteren van de toeleiding, het aannemen van een motiverende clausule bij de bekendmaking van vacatures, het opnemen van een anti-discriminatiecode in het sociaal statuut van de ambtenaren, het voorzien van vormingen voor de secretarissen van de selectiejury’s en overige ambtenaren en het inrichten van een sensibiliserende cartoonactie. Toch blijft ook de differentiebenadering niet achterwege. Cursussen interculturele communicatie en omgaan met culturele verscheidenheid passen perfect binnen de culturaliseringsvariant. Maatregelen die de individualiseringsvariant ondersteunen, zijn niet expliciet aanwezig, al kaderen algemene opleidingen sociale vaardigheden daar ook wel in. De conceptnota HRM en diversiteit van 25 oktober 2001 geeft echter aan dat dit de onderliggende visie is waarmee men vorm wil geven aan het beleid. Het aanwenden van een diversiteit aan talenten, verwachtingen en ervaringen wordt in de nota immers gezien als de kritische succesfactor om een bevredigende dienstverlening te kunnen realiseren. Daarbij wordt benadrukt dat verschillen tussen medewerkers erkend moeten worden en vertaald naar het managen van kwaliteiten.

4. Kwantitatief overzicht: instroom

In het voorgaande hoofdstuk werd een overzicht gegeven van de plannen die Stad Antwerpen de voorbije vijf jaar uittekende op het gebied van kleurrijk personeelsbeleid. Dit hoofdstuk beschrijft de numerieke representatie van allochtone werknemers bij Stad Antwerpen en geeft op die manier een eerste inzicht in de bereikte resultaten.

Bij het definiëren van het begrip allochtoon heeft Stad Antwerpen ervoor gekozen op een vrij pragmatische manier te werk te gaan. Zij beschouwen als allochtonen alle inwijkelingen uit migratielanden en hun afstammelingen tot de derde generatie. Onder migratielanden worden de landen van Zuid-Europa, Oost-Europa, Latijns-Amerika, Afrika en Azië, uitgezonderd Japan, begrepen. De landen van Zuid-Europa worden tot de migratielanden gerekend, omdat de eerste migratiegolf naar België vooral uit deze landen afkomstig was. Turkije wordt gemakshalve tot Zuid-Europa gerekend (Vermeiren, 26.08.2002; Derden e.a., 1999, z.p.).

In 2000 besliste Stad Antwerpen om op basis van deze definitie een nulmeting te houden (CBS, 2000, p.1). Om allochtonen binnen het personeels-bestand te onderscheiden van autochtonen, is men in eerste instantie gaan kijken naar de nationaliteit. Voor mensen die de Belgische nationaliteit hadden, werd in een tweede stap rekening gehouden met het geboorteland. Ook de geboorte-attesten van de ouders werden zoveel mogelijk in de analyse betrokken. Voor personen die over de Belgische nationaliteit beschikten en in België geboren waren, gold het criterium dat ze zowel een vreemde voor- als achternaam moesten hebben om als allochtoon beschouwd te worden. Allochtonen afkomstig uit de eerste migratiegolf zijn op die manier echter moeilijk te traceren, omdat zij vaak wel al een Belgische voornaam, maar nog een vreemde achternaam hebben. Een kleine steekproef heeft uitgewezen dat de gebruikte techniek toch betrouwbare resultaten oplevert. De nodige gegevens werden verzameld om het personeelsbestand vanaf 1998 in kaart te brengen. Dat jaar geldt dan ook als nulmeting (Vermeiren, 26.08.2002; Derden e.a., 1999, z.p.).

Vooraleer een overzicht te geven van de cijfers, is het belangrijk even in te gaan op het begrip stadspersoneel. In de praktijk is het soms niet eenduidig uit te maken wat precies stadspersoneel is en wat niet. De politie is bijvoorbeeld sinds de politiehervormingen geen stadspersoneel meer (Vermeiren, 26.08.2002). Bij het uitvoeren van de nulmeting werd het personeel zo afgebakend dat de schepenen en het kabinets-, veiligheids- en toegevoegd onderwijzend personeel er geen deel van uit maken. Onder het veiligheidspersoneel vallen zowel politie als brandweer. Over deze groep werden aparte gegevens verzameld, maar die zullen in het kader van dit hoofdstuk niet weergegeven worden.

Verder gaat het hier om een analyse van de ambten, het aantal ingevulde functies, en niet van personen, het werkelijk aantal fysieke personen in het personeelsbestand. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat één fysieke persoon meer dan één ambt vervult (Vermeiren, 2001b, z.p.). In het onderstaande volgt telkens een korte beschrijving van de cijfergegevens. Uitgebreide tabellen zijn terug te vinden in bijlage 8. De gepresenteerde cijfers betreffen telkens de meest recente beschikbare gegevens. Cijfers over 31/12/2002 waren niet meer beschikbaar, omwille van het vertrek van de consulente aangepast HRM-beleid risicogroepen (Vermeiren, 26.08.2002).

4.1. Aantal allochtonen in dienst van Stad Antwerpen

Alhoewel het aantal allochtonen in het personeelsbestand van stad Antwerpen procentueel toenam van 2,89% naar 4,73%, blijven zij in vergelijking met hun vertegenwoordiging in de Antwerpse arbeidspopulatie sterk ondervertegenwoordigd (Vermeiren, 2002, z.p.).

Naast een duidelijke ondervertegenwoordiging in het personeelsbestand is het ook mogelijk dat allochtonen oververtegenwoordigd zijn in functies gekenmerkt door minder voordelige arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden. In de volgende paragrafen wordt dan ook onderzocht in welke statuten de meeste allochtone medewerkers zich bevinden, wat hun contractduur is, of ze al dan niet vaker deeltijds werken, in welke functieniveaus zij zich vooral bevinden en in welke bedrijfseenheden. Tenslotte wordt bekeken welke functies zij vooral vervullen.

4.2. Spreiding van de allochtone medewerkers over de verschillende statuten

Het overgrote deel van de werknemers bij stad Antwerpen bestaat uit statutairen. Voor niet-Belgen was dit statuut tot voor kort afgesloten. Sinds het einde van de jaren ‘90 kunnen onderdanen van een lidstaat van de Europese Unie echter wel solliciteren naar statutaire en andere betrekkingen bij de overheidsdiensten. Onderdanen van buiten de Europese Unie kunnen enkel solliciteren naar de contractuele betrekkingen. Voor betrekkingen die een deelname aan de openbare macht inhouden, wordt echter een uitzondering gemaakt en komen enkel Belgen in aanmerking (CGKR, z.d., p.1). Het aandeel allochtonen in de statutaire betrekkingen is dan ook zeer laag. Bijna de helft van hen heeft echter wel een reguliere contractuele overeenkomst. Gesubsidieerde contractuelen worden hier bij geteld, omdat zij tegenwoordig beschouwd worden als quasi-reguliere contractuelen (Vermeiren, 26.08.2002). Opvallend blijft toch het zeer hoge percentage van de allochtone werknemerspopulatie dat tewerkgesteld is in het kader van bijzondere tewerkstellingsprogramma’s. In 1998 ging het om een percentage van 46%. In 2001 was dit nog 44% (Vermeiren, 2001b, z.p.). Belangrijk in dit opzicht is dat WEP+-projecten slechts een tewerkstelling van één jaar garanderen. Smetbanen (nu omgezet in ACTIVA[6]-banen) garanderen een tewerkstelling van maximum 3 jaar. Het grote aantal allochtonen dat overging van WEP+- naar Smetbanen is vooral te situeren bij de Witte Tornado’s, waar een groot aantal WEP+-projecten werd omgezet in Smetbanen. Deze Smetbaners kregen echter wel een garantie op een tewerkstelling van onbepaalde duur (Wuyts, 2000, p.32). Heel wat andere WEP+’ers stroomden ook door naar reguliere banen binnen de Stad. Naar de toekomst toe is dit echter onzeker, gezien de budgettaire krapte bij de Stad en het feit dat de taken van de Stad meer en meer hogere functieniveaus vereisen. Bovendien is het personeelskader op de lagere niveaus helemaal opgevuld en beschikt men ook nog over een vrij grote werfreserve (Vermeiren, 26.08.2002).

Voor 2002 waren zoals eerder vermeld geen cijfers beschikbaar. Wel is er een overzicht van het aantal allochtonen in sociale tewerkstellingsstatuten. 59 van de 166 WEP+’ers waren van allochtone afkomst, evenals 30 van de 47 Art. 60’ers. Op een totaal van 14 beschikten drie allochtonen over een Startbanenovereenkomst[7] en 34 van de 70 ACTIVA-banen werden tenslotte ook ingevuld door allochtonen (CBS, 2003a, p. 21).

4.3. Spreiding van de allochtone medewerkers met betrekking tot contract- en arbeidsduur

Met betrekking tot de contractduur, valt op dat autochtonen bijna altijd onder een contract van onbepaalde duur werken. Bij de allochtone werknemers gaat het hier over een percentage rond 60%. Ongeveer 40% werkt met andere woorden onder een contract van bepaalde duur.

Qua arbeidsduur blijkt dat allochtonen wel vaker dan autochtonen voltijds werken. Mogelijk is dit gedeeltelijk ook te verklaren door het betrekkelijk lage aantal vrouwen onder de allochtone medewerkers. Vrouwen maken immers slechts 28% uit van de allochtone medewerkers, terwijl de autochtone werknemerspopulatie 40% vrouwen telt (Werkgelegenheid & Arbeidsmarkt, 2001).

4.4. Spreiding van de allochtone medewerkers over de functieniveaus

De Stad kent nog steeds een piramidale opbouw, met een brede basis van lagergeschoolden en een kleine top van hogergeschoolden. Bij de allochtone werknemers wordt deze opbouw nog meer beklemtoond. Meer dan 80% bevindt zich immers op de allerlaagste niveaus, terwijl het percentage op de hogere niveaus verwaarloosbaar klein is (Vermeiren, 2001b, z.p.). Wanneer de percentages met betrekking tot het aandeel allochtonen in 2001 vergeleken worden met de percentages die in het personeelsbehoeftenplan vooropgezet worden, valt vooral de sterke oververtegenwoordiging op het E-niveau op. Op alle andere niveaus zijn allochtonen ondervertegenwoordigd.

4.5. Spreiding van de allochtone medewerkers over de verschillende bedrijfseenheden en functies

De bedrijfseenheden ‘ontwikkelingsbedrijf’, ‘techniek, aankoop en logistiek’, ‘burgerzaken’ en ‘onderwijs’ stellen relatief gezien de grootste percentages allochtone werknemers te werk (voor het organogram van stad Antwerpen, zie bijlage 7). De absolute aantallen wijzen vooral op de grote vertegenwoordiging binnen de bedrijfseenheid ‘ontwikkelingsbedrijf’. Het gaat hier voor de jaren 1998, 1999 en 2000 respectievelijk over 92, 83 en 90 allochtone werknemers. De meeste sociale tewerkstellingsprojecten (89% van de Smetbanen en 17% van de WEP+-banen) bevinden zich binnen deze bedrijfseenheid wat de grote aanwezigheid van allochtone medewerkers kan verklaren. Ook techniek, aankoop en logistiek, cultuur & sport en burgerzaken stelden, absoluut gezien, veel allochtonen tewerk. Zij voorzagen in 2000 dan ook in een groot percentage WEP+-plaatsen, respectievelijk 27, 19 en 12%, en boden eveneens het grootste aantal arbeidsplaatsen voor geschoolde en ongeschoolde werklieden (Vermeiren, 2001b, z.p.).

Uit de cijfers met betrekking tot de invulling van de verschillende functiegroepen, blijkt dat allochtonen in alle functiegroepen ondervertegenwoordigd zijn. Enkel in de functiegroep geschoolde en ongeschoolde werklieden zijn ze sterk oververtegenwoordigd: in 2000 werkte 77% van de allochtone werknemers als geschoolde of ongeschoolde werkman, terwijl dit bij de autoc