Inleiding

Ruimte is in Vlaanderen nog nooit zo schaars geweest als vandaag. En wat schaars is, wordt begeerd. Er wordt om gevochten. Maar is er überhaupt een winnaar mogelijk in deze strijd om ruimte? En is strijden wel de juiste manier om met ruimte om te gaan? Deze thesis onderzoekt twee beleidsdomeinen die betrekking hebben op ‘ruimte’: ruimtelijke ordening en natuurbeleid van Vlaanderen. Meer bepaald gaan we op zoek naar de verhouding tussen de belangrijkste plannen uit beide beleidsdomeinen en hun uitvoering. We willen daarbij te weten komen welke coördinatie-instrumenten gebruikt werden en/of worden in de relatie tussen ruimtelijke ordening en natuurbeleid in Vlaanderen. In het eerste deel van dit onderzoek wordt de keuze van het onderwerp gemotiveerd, waarna de voorstelling van het theoretisch kader volgt dat we zullen gebruiken om naar de beleidsdomeinen te kijken. Hierbij wordt eerst de Hiërarchie-Markt-Netwerk-theorie (H-M-N) in zijn algemeenheid geformuleerd, om daarna te bekijken wat hij betekent voor de publieke sector. Ook bestuderen we wat bepaalde auteurs over coördinatie schreven buiten het kader van de H-M-N-theorie. In het tweede deel bespreken we de methode waarmee we deze studie naar coördinatie zullen uitvoeren, namelijk de case-study. Hier gaan we eveneens dieper in op de gegevensverzameling. In het derde deel bestuderen we de specifieke plannen nl. het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV) en Vlaams Ecologisch Netwerk-Integraal Verwevend en Ondersteunend Netwerk (VEN-IVON) en dit vanuit een historisch perspectief. Hierbij bekijken we eerst de betreffende beleidsdomeinen in hun algemeenheid, daarna richten we ons op de inhoud van de beleidsdomeinen zoals ze in Vlaanderen functioneren. Tenslotte leggen we de focus op de beleidsplannen zelf. Deze verkenning laat ons toe om met een theoretische bril op, op zoek te gaan naar coördinatie tussen deze beleidsplannen en hun uitvoering. Dat zullen we dan ook doen in het vierde deel. Dit gebeurt volgens de chronologie van de beleidsplannen. We kijken eerst naar coördinatie tussen de twee plannen in de fase waarin ze gevormd werden. Daarna bestuderen we de uitvoering ervan. Het vijfde deel reserveren we voor conclusies in verband met de coördinatie die plaatsgevonden heeft in de drie besproken fases van de beleidsplannen.

De rest van deze inleiding besteden we aan de opbouw van de motivatie voor de keuze van het onderwerp van deze thesis.[1] Het onderwerp werd gekozen vanuit zowel maatschappelijke als persoonlijke motieven. In de inleiding werd reeds gewag gemaakt van de schaarsheid van ruimte in het dichtbevolkte Vlaanderen. Bij de uitoefening van een persoonlijke hobby kom ik regelmatig in de schaarse open ruimte die Vlaanderen nog rijk is. Het betreft het observeren en in beperkte mate ook bestuderen van flora en fauna. Zo ben ik tot het inzicht gekomen dat sommige van deze organismen een gespecialiseerd milieu nodig hebben om te kunnen voortbestaan en dat ze daarbij vaak afhankelijk zijn van de gunst van de mens. Door deze organismen kansen te bieden, bvb. in de vorm van leefgebieden, zullen ze zich handhaven, in het andere geval gaan ze waarschijnlijk verloren. Daarom is hetgeen men bereid is beleidsmatig te realiseren op dit gebied cruciaal voor sommige levensvormen. Vandaar ook de maatschappelijke relevantie van dit onderwerp: een verlies van biodiversiteit lijkt mij niet alleen spijtig maar ook te vermijden, niet vanuit persoonlijk standpunt maar voor de maatschappij in haar geheel. Dit wordt wetenschappelijk gestaafd door de literatuur rond ecosystemen. Om deze thesis een extra waarde te geven licht ik dan ook de bewuste biologische theorie hieronder kort toe.

Recente (milieu-) problemen van beheerde ecosystemen en de reacties hierop werden geanalyseerd door Holling[2]. Hij suggereert dat iedere poging tot het beheren van een enkele ecologische variabele, steeds leidt tot minder veerkrachtige ecosystemen. Er is dan ook sprake van een dalende trend in ecosysteemintegriteit. Centraal staat hier dat vrijwel iedere menselijke ingreep in het ecosysteem erop gericht is om de variabelen te controleren, die sociale doelen als veiligheid, werkgelegenheid en opbrengst bepalen. De logica hierachter wordt goed weergegeven door volgende twee voorbeelden: (1) het controleren van de variabiliteit van de oppervlaktewaterafvoer en (2) het controleren van de genetische variabiliteit van de landbouwproducten. Bij beide voorbeelden is het niveau verschillend – er werd gestreefd naar een verhoging van de oppervlaktewaterafvoer en een verlaging van de genetische diversiteit – maar de gewenste verlaging in variabiliteit is een overeenkomstige factor. De ingenieurswetenschappen, technische, economische en administratieve deskundigen kunnen het best omgaan met nauw gedefinieerde problemen. Oplossingen kunnen op deze manier snel worden uitgevoerd: waterlopen werden rechtgetrokken en verstevigd, doorgedreven kweekprogramma’s en gentechnologie reduceerden de genetische variabiliteit. Tezelfdertijd echter veranderden cruciale elementen van het ecosysteem als gevolg van het initiële succes van het beleid. Deze veranderingen werden niet opgemerkt als gevolg van de zeer nauwe probleemdefinitie. Voor de gebruikte voorbeelden geldt hier respectievelijk dat door drainage, lokale oppervlaktewaterproblemen konden opgelost worden, maar dat tegelijk stroomafwaarts overstromingen steeds frequenter werden. In het andere voorbeeld bleek de impact van een infectueuze ziekte veel groter te zijn in sterk geconcentreerde, doorgefokte en homogene veestapels. Het succes in het controleren van een normaal fluctuerende ecologische variabele leidt tot meer ruimtelijk gehomogeniseerde ecosystemen op landschapsschaal. Het leidt tot systemen die een grotere waarschijnlijkheid hebben om in een permanent gedegradeerde toestand te vervallen, veroorzaakt door verstoringen die vroeger konden geabsorbeerd worden. Dit is de definitie voor het verlies van veerkracht van ecosystemen.[3]

Daarenboven wordt dit probleem ook niet snel onderkend. Hiervoor kan de theorie van Reichman en Pulliam worden aangehaald. De mens lijdt volgens deze auteurs aan het ’laatste pionier syndroom’: elke nieuwe generatie accepteert de wereld zoals hij is maar is intolerant ten opzichte van substantiële veranderingen gedurende zijn levensperiode. Het gevolg hiervan is dat de ontevredenheid of afkeer van milieudegradatie nauwelijks cumulatief is tussen generaties, waardoor lange termijnveranderingen in milieukwaliteit en -functioneren onopgemerkt of niet geapprecieerd worden. Doch, en vooral in het dichtbevolkte Vlaanderen, hangen we sterk af van deze ’beheerde’ ecosystemen zoals akkers, weiden, bossen etc. voor het produceren van ecosysteemgoederen. Belangrijk hierbij is dat de motieven voor natuurbehoud en criteria voor de omgang met de natuur voortvloeien uit de maatschappelijke en politieke processen. Welke natuur behouden of geproduceerd wordt is dus maatschappelijk bepaald, zo stellen de Jong en Leroy nog. Indien we een ecosysteembeheerlogica zouden voorop stellen, houdt dit in dat wetenschappelijke kennis over ecologische relaties wordt opgenomen in het complexe socio-politieke systeem. Dit waardenkader heeft dan als doel de inheemse ecosysteemintegriteit op lange termijn te beschermen.[4] Zo geldt voor natuur(behoud)beleid dat het meer is dan louter een sectorbeleid. Natuur is beleidsmatig een onderdeel van milieu en alle principes van milieubeleid zijn dan ook van toepassing op natuurbeleid. Dit wil ook zeggen dat de principes van het natuurbehoud ook in andere beleidsdomeinen gelden. Zo zijn het standstill-principe of de algemene zorgplicht voor natuur evengoed van toepassing op de inrichting van de ruimte, de aanleg van autosnelwegen of de uitvoering van een ruilverkaveling.[5] Tot zover de context van de onderbouwing van onze onderzoeksvragen.

Tot slot van deze motivering van mijn onderwerpkeuze moet nog benadrukt worden dat ik er niet van uit ga dat er aan andere, ‘harde’ aspecten zoals economie en mobiliteit reeds genoeg aandacht besteed is in beleidsplannen als het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, in de illusie dat voor deze sectoren wél succes gegarandeerde beleidsplannen en -oplossingen zijn geformuleerd. Omwille van de persoonlijke en maatschappelijke relevantie zoals ik die hierboven tracht aan te tonen, is het wel een persoonlijke drijfveer om een bijdrage te kunnen leveren aan een optimale coördinatie tussen de beleidsdomeinen van ruimtelijke ordening en milieu, natuur in het bijzonder. Met dit werk wordt hiertoe een aanzet gegeven. Ik wil erin beschrijven hoe en in welke mate in een bepaalde periode in een dichtbevolkte regio ruimtelijke ordening en natuurbeleid gecoördineerd worden. Want dat is nu net één van de onderzoeksvragen die bestuurskundigen uit het bovenstaande kunnen distilleren: ”Hoe ziet de coördinatie tussen de beleidsdomeinen ruimtelijke ordening en natuur eruit in Vlaanderen?”

Om te kunnen beoordelen hoe men in Vlaanderen coördinatie laat plaatsvinden tussen ruimtelijk ordening en natuurbeleid is het verwerven van inzicht in de beleidsplannen en hun uitvoering een must. In de volgende paragraaf wordt uiteengezet met welk theoretische instrumenten we dit zullen doen.

1. Theoretisch kader

We gaan wat betreft de theorie eerst in op de Hiërarchie-Markt-Netwerk-benadering. Ten eerste bespreken we deze in zijn algemeenheid, daarna zijn toepassing op de publieke sector. Daarna volgt de bespreking van coördinatie volgens Guy Peters. Hierin komen structuren, processen en dimensies van coördinatie aan bod. Ten slotte reiken we de lezer aan wat in het kader van de bestuurlijke hervorming in Vlaanderen rond coördinatie geschreven werd.

1.1. De Hiërarchie-Markt-Netwerk-benadering

Theoretisch benaderen we de beleidsplannen en hun uitvoering vanuit de Hiëarchie-Markt-Netwerk-literatuur (vanaf hier: H-M-N). Dat doen we omdat H-M-N drie verschillende mechanismen betreft om het sociale leven de coördineren, om orde te scheppen in de chaos van de maatschappij. Thompson e.a. verwijzen naar de H-M-N theorie als zijnde een ‘middle-level theory’.[6] Het gaat om een theorie die zich tussen de niveaus van de allesomvattende ‘grand theories’ (‘-ism-theorieën’) en de empirie bevindt. We bespreken achtereenvolgens hiërarchie, markt en netwerk als mechanismen om de samenleving en haar activiteiten te coördineren, hierbij steunend op Thompson.[7]

Kenmerkend voor de vorm van hiërarchie-coördinatie is ‘that it requires some form of overt rule-driven design and direction. It requires explicit deliberative action with an objective or outcome in sight.’[8] Hier zorgt een ‘top down command structure’ ervoor dat bureaucratische mechanismen als regelgeving, standardisering, auditing en monitoring van activiteiten en gedrag de organisatie kunnen controleren. Op die manier werken alle onderdelen van die organisatie mee aan het collectieve doel om een bepaald eindresultaat, door de top geformuleerd, te bereiken. Dit kan volgens Thompson ook ‘administratie’ of ‘management’ genoemd worden omdat hiërarchie een gestructureerd controlemechanisme is, geschikt om grote en complexe organistaties te sturen. Hoewel deze vorm zeker ook betrekking heeft op private organisaties situeert deze coördinatievorm zich bij het concept van hiërarchische stijl zoals Max Weber die beschreef voor de bureaucratische organisatie. We komen hier later nog op terug. Hiërarchieën hebben organisatorische structuren die piramidaal en verticaal zijn.

Het markt-coördinatiemechanisme vervolgens claimt dat het economische activiteiten kan coördineren zonder dat daarvoor een bewust sturend centrum bestaat. Het mechanisme dat voor evenwicht zorgt op de markt is de prijs. Op basis van de prijs en andere informatie beslissen economische agenten in een competitieve omgeving decentraal welke producten ze kopen en verkopen. In dit proces heeft geen enkele actor sturingsmacht. Toch worden sociale noden goed vervuld en een maximale sociale welvaart gegenereerd.

Het netwerk-coördinatiemechanisme ten slotte kan spontaan ontstaan of opgericht worden. Het is uniek omdat het niet gedomineerd wordt door één principe (cfr. markt met prijsmechanisme), noch door één bepaalde, bewust opgezette, structuur (cfr. hiërarchie met administratie of managementstructuur). Netwerken kunnen bovendien ten dele elementen uit de andere coördinatiemechanismen inhouden. Eigen aan netwerken is ook dat het een eerder informele manier van coördineren betreft, die afhangt van direct persoonlijk contact. Ze bevinden zich bijgevolg vooral rond groepen van mensen met dezelfde interesses, belangen en/of doelen en ze werken op basis van solidariteit, altruïsme, loyauteit, wederkerigheid en vertrouwen.[9] We lichten hier kort deze concepten toe. Solidariteit is het collectief gevoelen van positieve of negatieve ervaringen. Altruïsme betreft het helpen van anderen zonder daar iets voor terug te verwachten, wat soms zelfs leidt tot opoffering. Loyauteit is het blijven aanhangen van het netwerk in de tijd. Wederkerigheid heeft betrekking op de symmetrie tussen geven en krijgen. Vertrouwen tenslotte gaat terug op eerlijkheid en de consistentie ervan. Netwerkvormen neigen steeds naar een platte, horizontale organisatorische structuur, maar we moeten opmerken dat machtsstructuren hier een rol blijven spelen.

Om te eindigen met de beschrijving van H-M-N als vormen van coördinatie in de samenleving, kunnen we met Thompson het volgende stellen: hiërarchieën, markten en netwerken zijn concrete organisatorische vormen. Hun conceptuele middelen zijn respectievelijk command/authority, competition/price en coöperation/consensus/mutuality. De door Thompson veelvuldig gebruikte metafoor is dan ook deze van de drie toortsen: elke conceptuele toorts of coördinatievorm werpt een bepaald licht op het bestudeerde object (een organisatie of samenleving), tegelijkertijd lichten ze er alledrie wel andere aspecten van op. Welke van de drie conceptuele benaderingen je het best gebruikt om een object te bestuderen, hangt af van hun relatief belang enerzijds en de mate waarin ze elkaar overlappen anderzijds. Dit wordt in de onderstaande figuur (figuur 1) respectievelijk weergegeven door hun grootte en respectievelijke overlappingsgebied(en).[10]       

Figuur 1: De drie conceptuele benaderingen Hiërarchie-Markt-Netwerk volgens Thompson

Bron: G. THOMPSON, J. FRANCES, R. LEVACIC, Markets, Hiëracrhy and Networks, the coordination of

social life, London, Sage, 1991, p. 21.

1.1.1. De H-M-N-literatuur toegepast op de publieke sector

Nog relevanter voor ons onderwerp is de toepassing van H-M-N-literatuur die Bouckaert, Legrain en Verhoest maakten op de publieke sector. We bespreken hier voor de eerste keer een definitie van ‘coördinatie’ en geven ook de redenen aan waarom er aan coördinatie kan gedaan worden. In een tweede paragraaf worden de drie coördinatiemechanismen besproken zoals ze hun toepassing vinden op de publieke sector. In een derde paragraaf halen we concrete coördinatie-instrumenten aan uit het theoretisch model van Bouckaert, Legrain en Verhoest.

1.1.1.1. Definitie en redenen van coördinatie

Het studie-object van deze thesis is de organisatie van het Vlaams ruimtelijke ordening en natuurbeleid. Deze beleidsdomeinen zijn betrokken op (open) ruimte. Deze open ruimte wordt steeds meer als een publiek goed beschouwd en omdat voor publieke goederen geen markt bestaat, is overheidsinterventie aangewezen.[11] We gaan er daarom van uit dat een marktgerichte aanpak van coördineren hier niet aan de orde is. De mate waarin de overheid invulling geeft aan hiërarchieën (in beperkte mate aan markten) en (beleids)netwerken als coördinatiemiddel in beide beleidsdomeinen, kan variëren. Hier komen we later uitgebreid op terug. Een eerste inschatting van de beleidsdomeinen doet ons dus, als toepassing van de theoretische figuur van Thompson, besluiten tot onderstaande figuur (figuur 2). Later komen we uitgebreid terug op de inhoud van de drie coördinatiemechanismen en de mate van overlapping in de beleidsdomeinen ruimtelijke ordening en natuur op het Vlaams niveau.

Figuur 2: Hiërarchie-Markt-Netwerk toegepast op het thesisonderwerp

Met het ontwerp van bovenstaande figuur zijn we aangekomen bij een volgende deel van de bespreking van de H-M-N-literatuur, nl. haar toepassing op de publieke sector. Eerst geven we hier de definitie van coördinatie zoals die gehanteerd wordt door Bouckaert, Legrain en Verhoest. Ook zij gebruikten het drieluik van H-M-N als kader voor coördinatie. Ze kwamen in hun onderzoek, dat tot doel had om tot een typologie van coördinatie-instrumenten te komen, tot de volgende definitie: Coördinatie wordt nagestreefd op een welbepaald terrein dat aan alle organisaties gemeenschappelijk is en heeft de activiteiten van al die verschillende organisatorische entiteiten als focus. De onderzoekers noemen dit terrein de cluster, omdat dit de reden aangeeft waarom al de organisaties met elkaar verbonden zijn. Coördinatie is nu net een doelbewuste daad om richting te geven aan die cluster om zo een gemeenschappelijk doel te bereiken.[12] Het woord ‘afstemming’ zal in deze thesis als synoniem van ‘coördinatie’ gebruikt worden.

Deze auteurs geven ook enkele redenen van coördinatie. We sommen ze hier kort op. Ten eerste wordt coördinatie gebruikt als een middel om input en expertise op de meest geschikte manier te alloceren. Omdat zo tijd- en geldverlies voor de cluster (en haar organisaties) wordt vermeden noemen we dit zuinigheidsredenen. Ten tweede komt de kwaliteit van beleid, het verbeteren van de prestaties van de cluster d.m.v. coördinatie, naar voren als reden. Ten derde wordt coördinatie ook gezien als zijnde een reactie op de verzelfstandiging van organisaties van een bepaalde cluster, omdat zij door deze verzelfstandiging in eerste instantie van elkaar worden gescheiden (denken we bvb. aan de verzelfstandigingsgolf in openbare besturen en de correctiemechanismen die als reactie hierop voor coördinatie moeten zorgen). Ten vierde speelt de toenemende aandacht voor belanghebbenden op een bepaald (beleids)terrein een rol in de redenen voor coördinatie. Veel geëngageerde stakeholders in de beleidsdomeinen betekent meer vragen voor coördinatiemechanismen naar de beleidsvormers toe. Ten slotte wordt een coördinatie-instrument vaak als belangrijkste reden ingezet omwille van een ideologisch en politieke betrokkenheid bij een bepaald denkkader. Politici (en ambtenaren) willen hiermee hun goede wil en betrokkenheid op de beleidsdomeinen laten zien.[13]

1.1.1.2. Het theoretisch model van Bouckaert, Legrain en Verhoest

Bouckaert, Legrain en Verhoest gebruiken zoals eerder gezegd ook de modellen van Hiërarchie, Markt en Netwerk als wetenschappelijk kader voor coördinatie. Dit omdat deze drie modellen dikwijls de legitimeringsbasis zijn voor de inzet van bepaalde coördinatie-instrumenten in een beleidsdomein. Zij maakten per coördinatiemodel een opsomming van haar hoofdcomponenten.[14]

Hiërarchie verwijst naar de bureaucratische visie van Weber omtrent de publieke dienst waarin de beslissende centrale organisatie alle beslissingen neemt i.v.m. de organisatie van de cluster. Zijn richtlijnen worden aan alle organisaties van de cluster overgebracht. Van alle organisaties en belanghebbenden wordt een grote gehoorzaamheid verwacht. De sleutelbegrippen van dit model zijn dan ook centrale sturing en gehoorzaamheid. De interne omgeving is simpel en officieel stabiel. Indien er zich conflicten voordoen gaan ze vooral over bevoegdheidverdeling en worden ze verborgen. De externe omgeving is voor deze cluster idealiter stabiel. In elk geval heeft de cluster (hier de overheid) een hiërarchische positie t.a.v. de externe omgeving. De burger heeft enkel electorale controle op het geheel en wordt meer als rechtsonderhorige dan als rechthebbende beschouwd. Lid word je als organisatie of individu van deze weinig toegankelijke hiërarchische cluster vooral op basis van expertise. De cluster is piramidaal gestructureerd en de top ervan staat in voor zowel de agendering, de voorbereiding, de beslissing als de evaluatie van beleidsonderwerpen. Via formalisme en legalisme, legaal gebruik van geweld en standaardisatie van de procedures en omgeving worden opdrachten doorgegeven naar de basis van de piramide. Daar staan grote, functioneel ingedeelde organisaties slechts in voor de uitvoering. De piramidale structuur van de clusters die werken volgens dit model kan beïnvloed worden door de omvang van externe concurrentie voor beleid, de complexiteit van het productieproces en de gevoeligheid van het beleidsonderwerp. Relaties tussen eenheden worden gekenmerkt door een top-down-cultuur d.w.z. dat instructies van de top naar onder lopen en informatie van onder naar de top. Er is eenheid van bevel, directe supervisering, strakke taakverdeling en formele controlemechanismen. De deelnemers worden vooral gedreven door gehoorzaamheid en loyaliteit t.a.v. de legale macht. De inzet van dit coördinatiemodel in een cluster wordt vooral bepaald door de legitimiteit die ervan uitgaat. Voordelen van dit model zijn objectiviteit, gelijkheid, een duidelijke eindverantwoordelijkheid en invulling van de nood aan specialisering. De nadelen van dit hiërarchisch model zijn de geslotenheid van de top, het verbergen van interne conflicten en het geringe aanpassingsvermogen. Vooral het feit dat de top van de cluster een stijgende diversiteit van de omgeving niet zou aankunnen en de cluster grote coördinatieproblemen (horizontale coördinatie wordt bijna onmogelijk) kan kennen, zijn hier van belang.

Markt is een tweede coördinatiemodel dat ook binnen de overheid toepassingen vindt. Vooral waar weinig interdependentie te vinden is tussen de ledenorganisaties. Een simpele en relatief stabiele omgeving wordt hier op een minimale wijze gestuurd. D.w.z. dat de overheid slechts controlerend optreedt en dat participatie in de cluster een recht is maar zeker geen plicht (i.t.t. het netwerkmodel). De relaties tussen de eenheden kunnen aanbieder-klant-relaties zijn of een relatie van concurrentie. Een centrum bepaalt een algemene lijn en strategie voor dit netwerk van relaties, dewelke dan ingevuld worden door de ledenorganisaties. Factoren die de structuur van de clusters beïnvloeden zijn de situatie die bestond tussen producenten- en consumentenorganisaties vóór de invoering van dit model enerzijds en de ondersteunende functie van de cluster anderzijds. Deelnemers aan deze cluster worden vooral gedreven door individuele belangen en netwerkbelangen maar ook door rationaliteit en nutsmaximalisatie via de meest efficiënte en rationele manier. De clusterbasis van dit model is een beter kostenbeheer en betere resultaten. De voordelen zijn legio: minder verspilling van middelen, verantwoordelijkheid voor ledenorganisaties, een betere en flexibelere respons op de omgeving en een vermindering van risico’s. De nadelen zijn dat samenwerking bemoeilijkt wordt, dat organisaties hier enkel dreigen te vechten voor hun eigen belang en niet voor het algemene. Men moet in deze ook opmerken dat niet alle beleid in concurrentie gebracht kan worden. De nadelen van dit model geven nogmaals aan waarom we hierboven opteerden om coördinatie d.m.v. het marktmechanisme in de beleidsdomeinen van ruimtelijke ordening en natuur een kleine rol toe te bedelen.        

Een netwerkmodel van coördinatie kan goed functioneren in een onstabiele en bedreigende omgeving (een externe bedreiging doet organisaties samenwerken). De interne omgeving is onstabiel en open maar aanpassend: conflicten worden er niet verborgen maar er wordt wel getracht ze zo snel mogelijk op te lossen en er bestaat een opting-out mogelijkheid. De burger wordt hier als een volwaardige partner beschouwd en krijgt participatiemogelijkheden t.o.v. van de interactieve overheid. De organisaties van de cluster beïnvloeden elkaar, zijn wederzijds afhankelijk en zijn in bepaalde mate solidair met elkaar. De taakverdeling betreffende het beleid hangt af van de integratie van de cluster: hoe meer geïntegreerd hij is, hoe minder de ledenorganisaties zélf bevoegdheden hebben. Onderhandelaars beslissen (via consensus of meerderheidsregel) en evalueren namens de ledenorganisaties, dewelke zelf de agendering, voorbereiding en uitvoering van beleidsonderwerpen binnen de cluster voor hun rekening nemen. Tussen de ledenorganisaties worden er horizontaal informatie en ervaringen uitgewisseld. Ze worden in principe gedreven door a sense of community, participatiezin, een zekere mate van sympathie voor elkaars organisatie en een daaruit voortvloeiende vrijwillige loyaliteit t.a.v. het netwerk. Er treedt als het ware een soort spontane coördinatie op. De voordelen zijn een grotere legitimiteit en dus minder problemen bij de uitvoering van de beslissingen van de netwerkcluster. Respect voor de democratie en ook een beter beleid o.w.v. de gebruikte participatiemethoden. De nadelen zijn een mogelijke besluiteloosheid wegens de consensusregel, gebrek aan duidelijke eindverantwoordelijkheid en overbelasting van het beleidsdomein door de participatievraag. Daardoor is de toepasbaarheid van deze coördinatievorm op grootschalige netwerken en beleidsdomeinen beperkt. De structuur van de cluster is plat maar niet horizontaal, hij heeft meer de vorm van een bol, er is ook maar een beperkte formele structuur.

Om de ideaaltypische voorstelling van de netwerkvorm van coördinatie wat te nuanceren, voegen we enkele commentaren toe van auteurs die werken rond beleidsnetwerken. De netwerkvorm van coördineren wordt door Kickert, Klijn en Koppenjan beschreven als gebouwd op bottom-up criticism. In de netwerkbenadering gaat men ervan uit dat beleidsvorming plaats vindt in netwerken die bestaan uit verschillende actoren (individuen, coalities, studiebureaus, andere organisaties) waarbij geen enkele actor de macht heeft om de strategie van de andere actoren te bepalen. We formuleerden dit ook zo in het kader van de H-M-N-literatuur. Maar deze auteurs gaan nog een stap verder: beleidsvorming in netwerken komt niet alleen tot stand via samenwerking tussen de actoren, ook non-coöperatie komt aan bod in beleidsnetwerken. De actoren (of met Bouckaert, Legrain en Verhoest de ledenorganisaties) hebben niet alleen van elkaar verschillende belangen, ze zijn soms ook werkelijk tegengesteld aan elkaar. Hetzelfde geldt bijgevolg voor hun standpunten en strategiëen. Beleidsprocessen worden hier niet bekeken als de implementatie van ex ante geformuleerde doelstellingen maar komen tot stand in de interactie tussen de actoren in een netwerk. Deze wisselen dan informatie uit omtrent problemen, voorkeuren en middelen en ze maken een trade-off tussen hun doelen en resources. Beleid kan in deze opvatting dus maar pas succesvol zijn indien het de realisatie is van ‘collective action in order to establish a common purpose or avert common threats’.[15] De auteurs stellen dan ook dat het de rol van de overheid is om de actoren in het beleidsdomein incentives te geven om samen te werken en om hen voldoende duidelijke doelstellingen te geven. Bovendien moet de overheid er ook op toezien dat de belangrijkste actoren zeker aanwezig zijn en moet ze een discretionaire macht toekennen aan het beleidsnetwerk. Legitimering wordt nu één van de belangrijkste problemen van de netwerkvorm van beleidscoördinatie, i.t.t. de opvatting van netwerken in de H-M-N-theorie (daar was het netwerksturen net extra-legitiem). Maar de auteurs geloven niet dat dit een intrinsiek probleem van netwerken is. Ze stellen dat dit op te vangen valt d.m.v. adequate sturing van netwerken door de overheid, ofwel adequate managing of complex networks.[16] Hiervoor bestaan verscheidene strategieën, maar er wordt in deze thesis niet verder op in gegaan. We verwijzen hiervoor graag naar het boek van Kickert, Klijn en Koppenjan.

1.1.1.3. Concrete coördinatie-instrumenten uit het theoretisch model van Bouckaert, Legrain en Verhoest

Bouckaert, Legrain en Verhoest leverden naast de omschrijvingen van hiërarchische, markt- en netwerkvormen van coördinatie nog een belangrijke bijdrage aan het theoretisch kader. Namelijk de indeling van verschillende coördinatie-instrumenten die gebruikt worden in de drie onderscheiden modellen.[17] Het model van hun eerste poging, een tabel, wordt daarbij omgezet tot een model met twee dimensies. Daarvoor worden een horizontale en een verticale as ingebracht in de analyse (figuur 3). De horizontale as verwijst naar de keuze tussen coördinatie in samenwerking of coördinatie in concurrentie. De verticale as verwijst naar de mate van centrale sturing en graad van autonomie. Beleidsautonomie, d.i. de mogelijkheid voor clusterorganisaties om zelf keuzes te maken i.v.m. hun strategie (outcomebepaling), gaat een stap verder dan beheersautonomie, waarbij clusterorganisaties zelfstandig hun interne werking kunnen bepalen (financiën, personeel, investeringen e.d.).[18]

Zo komen we tot een kruisbestuiving van de drie coördinatiemodellen, waarbij elk model in min of meerdere mate elementen van de andere modellen bevat. Bij het lezen van de figuur dient opgemerkt te worden dat de managementinstrumenten in één bepaald coördinatiemodel niet steeds gebonden zijn aan de structuurinstrumenten van datzelfde coördinatiemodel.

Figuur 3: Management- en structuurinstrumenten van de Hiërarchie-Markt-Netwerk-theorie

Structuren:                                                              Management:

     1: interne markt                                                                a: strategisch management

     2: quasi-markt                                                                  b: financieel management

     3: voucher-markt                                                             c: interorganisationeel leren

     4: externe markt                                                                                                 

     5: herindeling van de organisatie

     6: coördinerende functie

     7: informatie-uitwisseling

     8: overleg

     9: gemeenschappelijke sturing

    10: partnerschapsorganisatie

Bron: G. BOUCKAERT, A. LEGRAIN, K. VERHOEST, Over samenwerking en afstemming: instrumenten

voor een optimale beleids- en beheerscoördinatie in de publieke sector, Gent, Academia Press, 2003, 33.

Met deze verfijnde indeling kunnen we de instrumenten beter toelichten. Ze worden door Verhoest e.a. op de volgende manier ingedeeld volgens coördinatiemodel.

Hiërarchische instrumenten worden gebruikt onder een sterke centrale leiding. De autonomie van de clusterorganisaties is meestal zo klein dat de keuze tussen samenwerking en markt binnen elk instrument onmogelijk wordt.

• Bij een ‘fusie van organisaties’ (5) is de graad van autonomie minimaal. Organisaties worden zonder raadpleging gefusioneerd, met als verantwoording een duidelijkere taakafbakening en middelenallocatie en een grotere beleidsintegratie door een eenheid van bevel. Samenwerking noch markt spelen hier een rol.

• De ‘coördinerende functie’ (6) wordt meestal ingevoerd om na te kijken of uitvoerende organisaties, met reeds een beperkte graad van autonomie, correct geïntegreerde taken uitvoeren. Er is een begin van samenwerking tussen de uitvoerende organisaties.

• Managementinstrument bij uitstek is hier het ‘strategisch management’ (a). In een ideaaltypische vorm wordt alles hier bepaald door de centrale leiding, ook de uitvoering. Dit wordt op een hiërarchische manier doorgegeven en de uitvoerende organisaties voeren uit wat hen opgelegd wordt. In een lossere vorm hebben de uitvoerende organisaties wat autonomie. In een onderhandelings- en overlegproces wordt dan de cross cutting output (d.i. een gedeelde uitkomst) bepaald en de outcomes geherwaardeerd.

Marktinstrumenten zijn de instrumenten die financiële afhankelijkheden en concurrentiepositie gebruiken om de handelingen van de clusterorganisaties te coördineren. Bij deze instrumenten komt de graad van beheers- dan wel beleidsautonomie naar voren als belangrijke factor.

• ‘Financieel management’ (b) is in zijn opstelling en inhoud sterk gerelateerd aan de strategische planning van de hiërarchische coördinatie. Men bepaalt op centraal niveau de financiële grenzen van beleid en strategie. De operationele invulling ervan gebeurt tussen de top en de andere clusterorganisaties. Hier is dus nog geen sprake van een toepassing van het marktmechanisme, maar wel wordt geld gebruikt als coördinatiestimulans. De centrale organisatie houdt zich het recht van controle voor, meestal gebeurt dat in de vorm van  prestatiemetingen.

• ‘interne markt’ (1) verwijst naar de vermarkting van de ondersteunende diensten. Ruime beheers- en een weinig beleidsautonomie zijn hiervoor noodzakelijk.

• ‘Quasi-markt’ (2) houdt een belangrijk verschil met interne markt in , nl. de aanwezigheid van externe consumptie. Hierop heeft de centrale organisatie minder greep.

• ‘Vouchermarkt’ (3) is een externe markt met quasi onafhankelijke organisaties. Hier kan men beginnen spreken van een zuivere markt, de enige sturing die hier nog plaatsheeft is die van de subsidie. Een deel van de vraag wordt dan bepaalt door de centraal sturende organisatie.

• ‘Externe markt’ (4) functioneert a.d.h.v. de principes van een vrije en kapitalistische markt. De organisaties bepalen zelf hun strategie om te overleven op de markt.

Netwerkinstrumenten hebben allen een hoge graad van autonomie en een uitgedrukte  

wil van geïntegreerd beleid.

• ‘Interorganisationeel leren’ (c) als managementinstrument duidt op het feit dat de centrale organisatie een ondersteunende rol heeft. Ze heeft nog wel het recht om in de interne werking van ledenorganisaties tussen te komen omwille van haar expertise en grotere organisatorische capaciteiten. Toch blijft de beheers- en beleidsfocus bij de ledenorganisaties. Een grote integratie van middelen, kennis, gewoonten en werkmethoden wordt wel vereist van hen. Dit managementinstrument richt zich op de culturele aspecten van ledenorganisaties.

• ‘Uitwisseling’ (7) van informatie is een eerste stap in de richting van netwerkcoördinatie.

• ‘Overleg’ (8) staat voor de juridische en organisatorische mogelijkheid die de ledenorganisaties hebben om hun vertegenwoordiging te verzorgen en zo afspraken te kunnen maken over de (beperkte) gemeenschappelijke strategie. De echte samenwerking wordt op een hoger niveau beslist.

• In de ‘collegiale beslissing’ (9) nemen vertegenwoordigers van de ledenorganisaties beslissingen over een gemeenschappelijke strategie. Ze kunnen er dus zelf een deel van bepalen. De samenwerking is groot en concentreert zich rond de activiteiten van een welontwikkeld strategisch plan.

• ‘Partnerschapsorganisatie’ (10) is de hoogste graad van (beleids)autonomie die de ledenorganisaties kunnen hebben, ze zijn zelfs in staat om bevoegdheden over te dragen naar anderen. Verschillende taken en handelingen worden gecentraliseerd in één organisatie. De mate van samenwerking en integratie zijn dus hoog.

De volledigheid noopt ons tot kijken naar wat bepaalde auteurs te zeggen hebben over coördinatie zonder hiervoor expliciet het kader van de H-M-N-literatuur te gebruiken. Hiermee zijn we aan het tweede gedeelte van het theoretisch kader gekomen.

1.2. Coördinatie buiten het H-M-N-kader

We gebruiken hierbij bepaalde fasen uit de beleidscyclus zoals deze omschreven werd door Howlett en Ramesh.[19] Zij gaan uit van een beleidscyclus met de volgende elementen: de agenda-setting, de probleemformulering, het nemen van de beslissing, de beleidsimplementatie en ten slotte de beleidsevaluatie. Omdat zij in de praktijk moeilijk van elkaar zijn te onderscheiden nemen wij hier de fasen van agenda-setting en probleemformulering samen tot beleidsvoorbereiding en spreken van beleidsuitvoering i.p.v. beleidsimplementatie. In wat volgt zullen beide fasen, de beleidsvoorbereiding en de beleidsuitvoering, de twee onderscheiden fasen van de beleidscyclus zijn waarin we de coördinatie tussen het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen en het Vlaams Ecologisch Netwerk bespreken.

In een eerste paragraaf geven we de definitie van coördinatie volgens Guy Peters. Vervolgens worden in een tweede en derde paragraaf de structuur- en procesinstrumenten behandeld die Peters beschrijft. In de vierde paragraaf komen de dimensies aan bod die Peters inzake coördinatie onderscheidt.

1.2.1. Peters’ definitie van coördinatie

Eerst geven we Peters’ definitie van coördinatie. Het betreft volgens deze auteur het voorkomen dat de diverse (private én publieke) organisaties die belast zijn met het leveren van publiek beleid, noch een teveel aan beleid produceren, noch dat ze gaten in het beleid achterlaten.[20] Peters ziet wat dat betreft minimalistische en maximalistische niveaus inzake coördinatie. Een minimalistisch niveau houdt in dat organisaties elkaar en elkaars activiteiten erkennen en dat ze een poging doen om elkaar niet tegen te werken of dubbel werk te produceren. In deze praktijk kan het vermijden van contradicties herkend worden. Een maximalistische houding inzake coördinatie houdt in dat organisaties effectief samenwerken teneinde bepaalde doelstellingen te behalen. Peters wijst hier op het feit dat een dergelijke maximalistische interpretatie van coördinatie moeilijk te verkondigen valt in de huidige sfeer van decentralisatie in de publieke sector. Er komt namelijk een niet geringe mate van hiërarchische sturing van het centrale niveau bij kijken.[21] Het woord ‘afstemming’ verwijst als synoniem hierna naar de definitie van coördinatie.

Hieronder geven we aandacht aan het onderscheid dat de auteur maakt tussen enerzijds structurele en anderzijds processuele aanpassingen die (beleidsdomeinen met) cross cutting issues kunnen verbinden. Het sluit aan bij het hierboven gebruikte onderscheid tussen structuur- en managementinstrumenten. Daar waar de vorige auteurs meer generieke coördinatie-instrumenten beschreven, somt Peters concrete concepten op die voor coördinatie binnen de publieke sector kunnen zorgen. Op dezelfde manier worden in een paper van de OESO instrumenten, structuren en processen beschreven om een coherent beleid op te bouwen.[22]

1.2.2. Structuurinstrumenten voor coördinatie[23]

Ten eerste bespreken we met Peters de structuren die binnen de core executive, d.i. het niveau van de uitvoerende macht, voor coördinatie kunnen zorgen. Hier ligt uiteindelijk de verantwoordelijkheid voor het beleid en er wordt vaak verondersteld dat hier de locus ligt van horizontale beleidscoördinatie.

• De core executive bestaat uit de regering zelf, uit wat in Vlaanderen de ministerraad, of enger, het kernkabinet genoemd wordt. Peters merkt op dat deze groep van ministers dikwijls meer problemen op te lossen heeft dan ze aankan. Wat coördinatie betreft wordt er dan ook vaak een staf of organisatie uitgebouwd. Zo een coördinerend orgaan op uitvoerend niveau heeft een hoge flexibiliteit als voordeel. Het moet ook geen bepaald ‘territorium’ verdedigen – i.t.t. agentschappen – en bovendien kunnen er tijdelijke structuren in worden gecreëerd. Nadelig is dan weer dat coördinatie op dit niveau in hoge mate gecentraliseerd is, met verlies van bottom-up informatie als gevolg.

• De tweede soort organisatie die in de core executive aan coördinatie kan doen zijn de centrale agentschappen. Dit zijn agentschappen die op centraal niveau budgetten, personeel en beleid beheren. In België bvb. hebben we het Rekenhof als budgettaire controleur. Deze ‘agentschappen’ kunnen enerzijds een significante rol spelen in coördinatie tussen beleidsdomeinen maar anderzijds ook bijdragen aan conflicten tussen gedecentraliseerde agentschappen (cfr. het klassieke conflict tussen staf- en lijnorganisaties).

• Ten derde kan binnen de uitvoerende macht  de ministerraad of het ‘kernkabinet’ toch een rol van betekenis spelen inzake coördinatie indien er een ‘sterke’ eerste minister in zetelt. Dit is vooral het geval wanneer de ministers de belangen van hun bevoegdheidsdomein niet overmatig gaan verdedigen binnen de ministerraad. Mits adequaat leiderschap van de premier en in de topadministratie wordt de ministerraad dan de plaats waar cross-cutting issues worden bestudeerd.

• Als de ministerraad te groot is of als er geen goed leiderschap is, kan het vierde instrument, nl. comité’s, een hulp bieden bij coördinatie. Peters heeft het hier over ‘inner cabinet work groups’ die zich buigen over coördinatievraagstukken. Bvb. een priorities and planning committee, die de relevante ministers van bepaalde departementen bijeenbrengt.

• Men kan ook een aparte ministerpost creëren die coördinatie in een ‘breed’ beleidsdomein als opdracht draagt. Als voorbeeld geeft Peters een minister in Nederland die instaat voor de coördinatie van het immigratiebeleid. Op die manier is één minister verantwoordelijk voor coördinatie op een bepaald gebied. Deze dreigt dan wel te weinig administratieve macht te hebben om zijn initiatieven tot uitvoering te kunnen brengen. Dit kan opgelost worden door deze rol aan een politicus te geven die hechte politieke banden met de eerste minister heeft.

• Tot slot kan een gelijkaardige rol worden toebedeeld aan wat Peters ‘junior ministers’ noemt. Voor het Vlaams politiek systeem kunnen we verwijzen naar de functie van staatssecretaris.

Ten tweede ligt een structuur met coördinatiekansen volgens Peters bij het andere gedeelte van de uitvoerende macht, nl. bij de administratie. Hierbij dient nog opgemerkt te worden dat in België en Vlaanderen het orgaan van het kabinet van de minister een speciale rol speelt. Soms worden aan deze kabinetten immers  rollen toebedeeld die Peters hierna bij de administratie legt.

• Ten eerste is er sprake van de creatie van zogenaamde superministeries, die een veelheid aan bevoegdheden van één of meerdere ministers uitvoeren. Peters merkt op dat het coördineren hier op het eerste zicht gemakkelijker verloopt. Maar in feite zullen zich opnieuw subministeriële structuren moeten vormen die op zich weer coördinatieproblemen kunnen opleveren.

• Een manier om tegemoet te komen aan die problemen van ‘superadministraties’ is het opzetten van adviesorganen, waarin elke groep die te maken heeft met de uitvoering van beleid vertegenwoordigd wordt. Zo heeft men bvb. in Noorwegen in elk ministerie een adviescomité met vertegenwoordigers van belangengroepen in dat beleidsveld én vertegenwoordigers van andere relevante ministeries.

• In landen met vele semi- en autonome agentschappen in de administratie signaleert Peters het belang van boards voor coördinatie. Raden van bestuur waarin de regering en eventueel ook andere agentschappen vertegenwoordigd worden. In deze agentschappen zorgen vooral in landen met een ‘consensual’ model voor coördinatie (bvb. Scandinavische landen).

Ten derde kan er structureel een (autonoom) agentschap worden opgericht dat expliciet als taak heeft de coördinatie tussen de beleidsdomeinen te regelen. Dit wordt vooral toegepast op een target population of een geografisch gebied met bepaalde coördinatieproblemen en is voor ons dus minder relevant. Een voorbeeld is de administration on Aging in de VS en het Grieks ministerie voor Macedonië en Tracië. Interministeriële organisaties zijn voor Peters het vierde structureel middel om coördinatie te bewerkstelligen. Elk land heeft wel zulk een organisatie maar er bestaan grote verschillen inzake uitgesprokenheid van hun structuur en inzake beleidsmacht van deze organisaties. In Vlaanderen kunnen we hiervoor naar de interkabinettenwerkgroep verwijzen. Ten vijfde zijn tijdelijke ‘task forces and working groups’ een mogelijke coördinatiestructuur.  Meestal zijn ze ‘slechts’ gericht op identificatie en verklaring van problemen en aangewezen bij relatief kleine problemen van coördinatie. Voor een voorbeeld verwijst Peters naar de grootschalige ‘review’-praktijken van agentschappen, beleidsplannen, beleid en uitgaven die in Canada werden doorgevoerd, o.a. met betrekking op de problematiek van de betaalbaarheid van pensioenen. De auteur merkt op dat dergelijke structuren aangewezen zijn bij problematieken die op relatief korte termijn gedefinieerd kunnen worden. Het voordeel van een task force is dan zijn tijdelijkheid (dit duidt Peters aan met het  begrip ‘virtual organization’). Indien echter een probleem slechts op lange termijn gedefinieerd kan worden, komen de task forces of working groups zonder werk te zitten of verworden ze tot nóg een andere permanente structuur die zich met een bepaald beleidsdomein bezig houdt. Ten zesde vermeldt Peters interdepartementele comité’s, organen die ad hoc verschillende administraties verbinden. Dit is een goed instrument indien er niet veel geherdefinieerd moet worden en indien de leden er toegewijd aan zijn. Waar tot nu toe structuren werden opgesomd die coördinatie als top down materie benaderden, met politici en administratie als belangrijkste actoren, noemt Peters in zijn zevende en laatste structureel element de mogelijkheid van bottom-up-coördinatie. In deze benadering gaan ambtelijke en belangenorganisaties die met hun kennis en ervaring aan het eind van de beleidsketen staan, hun inbreng hebben in de coördinatiestrategie. Peters merkt op dat er verschillende manieren mogelijk zijn bottom up-coördinatie te bewerkstellingen. De mogelijkheid bestaat om een ‘case manager’ aan te stellen die met alle belanghebbenden aan het einde van de beleidsketen onderhandelt omtrent een bepaald coördinatieprobleem. Deze moeten wel adequate bevoegdheid en middelen krijgen om hun taak te kunnen uitvoeren. Een andere aanpak is die van de ‘lead agency’ waarin een bepaald agentschap de leiding neemt over de coördinatie. In landen waar de agentschappen allen een sterke organisationele cultuur hebben ontwikkeld kan dit een eerder problematische manier van werken zijn.

1.2.3. Processen en informele organisaties als instrument van coördinatie

Naast structuren belicht Peters ook processen die kunnen bijdragen tot coördinatie-oplossingen. Processen zijn o.a. ‘budgetting’, de ‘regulatory review’ en het proces van evaluatie. Het eerste heeft betrekking op het feit dat de regering haar prioriteiten stelt via toewijzing van budgetten aan de departementen. In financieel moeilijke tijden kan dit zelfs het belangrijkste coördinatiemechanisme zijn. De regulatory review is dan weer het a posteriori nakijken van secundaire wetgeving (komende uit de administratie) door een centraal orgaan. In België wordt deze taak aan het Rekenhof toegekend. Hierbij wordt de budgettaire weerslag van de wetgeving getoetst aan de prioriteiten van de regering en haar ministers. Bij het evaluatieproces ten slotte is de focus meestal één of meerdere specifieke plannen. Deze worden dan letterlijk geëvalueerd met betrekking tot elkaar.

De auteurs van een voor ons relevante public management paper van de OESO hebben inzake coördinatie-processen interessante aanvullingen. Het betreft inzichten die van belang kunnen zijn wanneer we in het volgende deel de praktijk van twee beleidsdomeinen gaan bekijken.[24] Ten eerste zijn processen van coördinatie volgens de OESO-auteurs relevant inzake conflictoplossing (tussen betrokken belangengroepen, tussen ministers, tussen administraties e.d.). Men gaat in de coördinatiepoging op zoek naar conflicten die in andere fasen van het besluitvormingsproces nog niet werden opgelost. Ten tweede hebben de OESO-auteurs het over ‘coordination comments’. Deze procedure moet voorkomen dat ministers nieuwe beleidslijnen voorstellen zonder raadpleging van hun collega’s. Zo is bvb. in Nieuw-Zeeland de volgende procedure van toepassing: ministers moeten er 10 dagen vóór ze een voorstel doen binnen de ministerraad dit ter commentaar laten rondgaan bij hun collega’s. Ten derde wordt het verbeteren van de informatiestroom aangehaald als belangrijk coördinatieproces. Vooral tussen de regering en de lijnministeries en tussen de ministeries onderling lijkt dit ons bezienswaardig.

Naast de voornoemde processen zijn volgens Peters informele organisaties hier van groot belang.[25] Als eerste informele organisatie beschrijft hij de politieke partijen, aangezien één van hun doelen het brengen van een geïntegreerde visie op de maatschappij is en het proberen omzetten ervan in de werkelijkheid. Er kan getwijfeld worden aan het vermogen van partijen om aandacht te besteden aan cross cutting issues. Peters geeft daarvoor de volgende redenen. In de meeste politieke systemen zijn politieke partijen opgebouwd langsheen de links-rechts-breuklijn en geven zij weinig of geen aandacht aan issues die deze dimensie dwars doorsnijden. Nieuwe partijen kunnen dan deze leemten opvullen (cfr. ‘groene’ partijen), maar ook daar zien we beperkingen. Ten eerste is dit voor bepaalde issues niet mogelijk, bvb. omdat de doelgroepen te weinig politiek kapitaal hebben. Ten tweede lijkt het vooralsnog onmogelijk voor politieke partijen om alle leemtes op te vullen. Een tweede informele organisatie zijn de belangengroepen. Belangengroepen die op een politiek actieve wijze bepaalde segmenten van de maatschappij vertegenwoordigen, kunnen problemen helpen identificeren en ze stellen dikwijls ook hun oplossingen voor.  Bepaalde maatschappelijke groepen zijn op deze manier georganiseerd. Bvb. de bejaarden, de werkenden, de jongeren. Andere groepen kunnen zich minder goed organiseren om tal van redenen (te kleine groep, te weinig kennis en/of vaardigheden, geen toegang tot politieke niveau). Een voorbeeld hiervan zijn immigranten. Over de aanpak inzake cross cutting issues zegt Peters dat voor belangengroepen grotendeels dezelfde argumenten gelden dan voor politieke partijen. Sommige belangengroepen willen bepaalde interdependenties gewoon niet aanvaarden. Een derde informele organisatie is de ambtenarij, de civil service. Ook in de administratie worden bepaalde belangen verdedigd. Een middel dat Peters aanhaalt om coördinatie te produceren is de structurering van de ambtelijke loopbaan zo te regelen dat ambtenaren een brede conceptie krijgen van beleid. In landen zoals Groot-Brittanië is dit het geval doordat ambtenaren zeer frequent van positie en zelfs beleidsdomein veranderen.

1.2.4. Dimensies van coördinatie[26]

We gaan nu in op de conceptuele dimensies van coördinatie die Peters van elkaar weet te onderscheiden. Met sommige van deze dimensies kunnen we de coördinatie tussen de twee bestudeerde beleidsplannen reeds goed afbakenen. We geven daar waar mogelijk de toepassing van de dimensies op het object van studie van deze thesis: de coördinatie tussen het RSV en VEN-IVON. De overige dimensies zullen we expliciet becommentariëren in de conclusies van deze thesis. De eerste dimensie is deze van positieve versus negatieve coördinatie, ze houdt in dat plannen t.o.v. elkaar het begrip ‘coördinatie’ minimaal of maximaal kunnen invullen. Een minimale invulling betekent dan dat de plannen of programma’s elkaar niet mogen afbreken. De maximale invulling is dan weer het streven naar het coherent met elkaar opbouwen en uitvoeren van plannen. De tweede dimensie is die van de verticale versus horizontale coördinatie. Verticale coördinatie staat gelijk met multi level governance en dus coördinatie tussen overheidsniveaus. Horizontale coördinatie is dan weer coördinatie tussen beleidsplannen op één overheidsniveau. Onze studie heeft vooral betrekking op horizontale coördinatie, we blijven immers op gewestelijk niveau met het RSV en het VEN-IVON. Doch in de late uitvoeringsfase zal ook wat verticaal gecoördineerd worden. Dat ligt vervat in de aard van de plannen, vooral de aard van het RSV (cfr. infra). De derde dimensie betreft de tegenstelling tussen coördinatie in beleid en coördinatie in de administratie. Het eerste gebeurt top down, het tweede eerder bottom up. Deze dimensie komt uitgebreid aan bod in het empirisch gedeelte van deze thesis, we bekijken immers de gehele beleidscyclus van de plannen. In de vierde dimensie wordt coördinatie bekeken vanuit het perspectief politiek versus administratief. Het eerste is coördinatie in de beleidsformulering (cfr. beleidscyclus van Howlet en Ramesh), het tweede is coördinatie in de beleidsimplementatie. Het empirisch gedeelte is geënt op deze dimensie. Deze dimensie is dus ten overvloede aanwezig. De vijfde dimensie maakt een onderscheid tussen interne en externe coördinatie. Intern staat hier voor coördinatie binnen de overheid, terwijl extern wijst op coördinatie van de publieke sector met organisaties in de samenleving. Hier geldt de opmerking dat beiden een rol spelen. Waarom zal duidelijk worden in het empirisch gedeelte van de thesis. Deze dimensie is zeker relevant. De zesde dimensie heeft het over coördinatie inzake gelijke versus complementaire doelstellingen. D.i. coördinatie bínnen één bepaald beleidsdomein dan wel tússen bepaalde beleidsdomeinen. Duidelijk hebben wij in deze thesis te maken met coördinatie tussen mogelijke complementaire doelen van twee verschillende beleidsdomeinen. De zevende dimensie belicht coördinatie vanuit de tegenstelling specifiek-algemene doelen. Peters geeft bij coördinatie op basis van algemene doelen het voorbeeld van de rol die het gender-issue en de milieuproblematiek speelt in vele landen. Er worden bvb. wetten uitgevaardigd die als doel gelijke vertegenwoordiging van man en vouw in politieke organen heeft, of regels m.b.t. een uitgebreide milieu-effectenrapportage opleggen om het milieu minder te belasten in allerlei sectoren. De beoordeling van de toepassing van deze dimensie op de beleidsplannen is moeilijk omdat ze sterk afhangt van de positie die men inneemt tegenover het doel van gebiedsgericht natuurbeleid (cfr. infra) We laten de beoordeling dus open maar stellen duidelijk dat de dimensie relevant is. De achtste dimensie tenslotte heeft het over coördinatie op korte dan wel op lange termijn. We bestrijken in deze thesis een periode van ongeveer 15 jaar. Gesteld dat vijf jaar een korte termijn is en 30 jaar een lange termijn, betreft het bij ons onderwerp eerder een middellange termijn.

We sluiten Peters bijdrage tot ons theoretisch kader af met een praktische opmerking. Er wordt gehamerd op het feit dat structuren en processen nuttig kunnen zijn voor coördinatie maar dat er vooral voldoende politieke en administratieve wil moet voor zijn. “It appears that the ultimate effect of structural manipulations is to establish conditions that make effective coordination more or less easy to obtain.”[27]

1.3. Coördinatie in het kader van de BBB-hervorming in Vlaanderen

Tijdens de redactie van deze thesis wordt de hervorming van de Vlaamse politieke besluitvorming en administratie Beter Bestuurlijk Beleid (afgekort BBB) volop uitgevoerd. Het gaat buiten het bestek van deze thesis om de omslachtige hervormingsoperatie hier toe te lichten. Het is zeker ook niet de bedoeling om een evaluatie te maken van coördinatie tussen beleidsdomeinen voor en na de hervorming – daarvoor is het trouwens nog veel te vroeg. We kunnen echter niet om het feit heen dat men in het kader van deze hervorming ook heeft nagedacht over het begrip ‘coördinatie’. We gaan bij de Bijzondere Commissarissen, die in het voortraject van de hervorming begeleidden, te leen voor enkele definities van begrippen die aanleunen bij ‘coördinatie’ maar er niet mee samenvallen. Deze voor ons relevante begrippen werden theoretisch besproken in de voorstellen van reorganisatie van het Vlaams overheidsapparaat.

De bijzondere commissarissen situeren vooreerst het begrip beleidsafstemming of coördinatie in de reorganisatie van de Vlaamse overheid als volgt: “het concept van de nieuwe organisatie van de Vlaamse overheid vertrekt van een afbakening van het volledige werkterrein in ‘homogene beleidsdomeinen’. Dit is evident in geval van ‘verticaal’ beleid. Niet alle beleidsinitiatieven hebben echter een verticaal karakter of spelen zich af binnen één homogeen beleidsdomein. In geval van beleidsdomeinoverschrijdende beleidsvoering zal het bewaren van de beleidscoherentie specifieke aandacht behoeven, onder de vorm van beleidsafstemmende mechanismen en instrumenten. Enerzijds zijn er maatschappelijk gerichte beleidsinitiatieven, die één of meerdere homogene  beleidsdomeinen overstijgen. Dit is het ‘transversaal’ beleid. Anderzijds zijn een aantal beleidsonderdelen van organisatiegerichte aard, zij hebben in beginsel een organisatiebreed karakter. Dit is het ‘horizontaal beleid’.”[28]

Het beleid dat wij bestuderen is dus transversaal, het overstijgt de homogene beleidsdomeinen ruimtelijke ordening en leefmilieu (en daarbinnen natuur). De bijzondere commissarissen maken vervolgens continuüm van beleidsafstemming met twee polen. Enerzijds is er de pool van het geïntegreerd beleid, d.i. de sterkste gradatie van beleidsafstemming. Anderzijds is er de pool van het inclusief beleid, een minimale vorm van beleidsafstemming. In de praktijk bestaat er tussen de twee polen een continuüm van mogelijke gradaties in beleidsafstemming. Afhankelijk van de specifieke aard en doelstelling van het beleid en de invulling die het politieke niveau eraan wil geven, situeert het beleid zich op deze of gene plaats van het continuüm. De eerste pool, geïntegreerd beleid, houdt een sterke sturing en opvolging in doorheen de hele beleids- en beheerscyclus. Er wordt een geïntegreerde aanpak aangehouden met het oog op een maximaal maatschappelijk effect. Evenals Peters bij zijn bespreking van struturen voor coördinatie halen de bijzondere commissarissen de post van bevoegde ‘integrerende minister’ aan. Deze houdt toezicht op de goede en tijdige uitvoering van het geheel van de acties. Hij kan zo nodig interveniëren bij de betrokken functionele ministers.  Aan de tegenpool bevindt zich het inclusief beleid. Dit wordt bekomen wanneer een gemeenschappelijk aandachtspunt wordt overeengekomen waarmee alle ministers, elk op zijn beleidsdomein, rekening moeten houden en dat zij bij de bepaling en de uitwerking van hun beleid mee moeten bewerkstelligen. Elke minister dient in de beleidsvoering van zijn sector(en) doorheen de hele beleids- en beheerscyclus de nodige initiatieven te ontwikkelen die rekening houden met de gemeenschappelijke beleidsdoelstelling. Bovendien dient hij de nodige maatregelen te nemen om te verhinderen dat zijn sectorale beleid niet contraproductief werkt t.o.v. de gemeenschappelijke  beleidsdoelstelling.

Tussen deze twee polen beschrijven de commissarissen het voor ons meest relevante begrip van ‘gecoördineerd beleid’. Een gecoördineerd beleid moet minimaal een gemeenschappelijk bepaalde beleidsdoelstelling en beleidsstrategie omvatten, alsook het uitdrukkelijk engagement van de betrokken functionele ministers om deze beleidsdoelstelling te verwezenlijken. Maximaal leunt het ‘gecoördineerd beleid’ dicht aan bij het geïntegreerd beleid. Hetgeen de bijzondere commissarissen bijdragen aan het theoretisch kader wordt weergegeven in een figuur (figuur 4).

Figuur 4: Gecoördineerd beleid gesitueerd tussen geïntegreerd en inclusief beleid

1.4. De theorie in vogelperspectief

We konden voor concrete theoretische elementen afgeleid uit de Hiërarchie-Markt-Netwerk-theorie, terecht bij Bouckaert, Legrain en Verhoest. Zij gaven een opsomming van management- en structuurinstrumenten binnen de drie coördinatiemechanismen. Peters vervolgens reikte ons concrete structuren en processen aan die coördinatie kunnen bewerkstelligen. Ook onderscheidde hij acht dimensies bij coördinatie. Bij de Bijzondere Commissarissen ten slotte konden we terecht voor een visie op coördinatie zoals die in de bestuurlijke hervorming in Vlaanderen gehanteerd werd, d.i. tussen geïntegreerd beleid en inclusief beleid in. Een overzicht van deze bijdragen aan ons theoretisch kader kunnen we opsommen in een figuur (figuur 5).

Figuur 5: Het theoretisch kader praktisch aangewend

            In het volgende deel bespreken we de methoden die we in het onderzoekswerk van de thesis gebruiken. Ook wordt er in gegaan op de verdere operationalisering van het theoretisch kader.

2. Bespreking van de methodologie en de gegevensverzameling

In dit deel van de thesis willen we in eerste instantie aangeven welke methode van onderzoek we hanteren. We gebruiken hiervoor het kader dat Robert Yin aanreikt. In tweede instantie gaan we dieper in op de gegevensverzameling die plaatsvond in de thesis.

2.1. De case study format: een methodologie

Het object van studie van deze thesis is, zoals reeds gesteld in de inleiding, de ruimtelijke ordening en het natuurbeleid in Vlaanderen. We bestuderen de coördinatie in dit gevoerde beleid aan de hand van twee belangrijke plannen uit de beleidsdomeinen. Het betreft het Ruimtelijke Structuurplan Vlaanderen (RSV) en het Vlaams Ecologisch Netwerk-Integraal Verwevend en Ondersteunend Netwerk (VEN-IVON). We willen meer te weten komen over coördinatie tussen twee beleidsdomeinen in deze thesis. Onze onderzoeksvraag betreft hierbij een ‘hoe-vraag’. Namelijk: “hoe heeft men in Vlaanderen getracht coördinatie te bewerkstelligen tussen ruimtelijke ordening en natuurbeleid?” Werken met andere onderzoeksmethoden zoals enkel met interviews of o.b.v. kwantitatieve gegevens inzake personeel en budgetten in de twee beleidsdomeinen, had ons andere informatie opgeleverd.

Yin stelt betreffende de gevalstudie dat ze, als methode van wetenschappelijk onderzoek, moet voldoen aan vier voorwaarden opdat ze geldig zou zijn. Zo worden construct validity, internal validity, external validity en reliability aangehaald.[29] Het eerste duidt op het correct vestigen van operationele meetinstrumenten voor de gebruikte concepten. We hebben getracht aan deze eis tegemoet te komen door omstandig in te gaan op het begrip ‘coördinatie’ en de manier waarop dit in de praktijk zichtbaar is en dus ‘gemeten’ kan worden (cfr. Peters). Aangezien wij hier te maken hebben met een beschrijving van de coördinatie tussen plannen en niet met een verklarende of causale studie, is de tweede soort geldigheid, d.i. interne geldigheid of het vestigen van een causale relatie, niet aan de orde. De derde vorm, externe geldigheid, is het omschrijven van het domein waarbinnen de conclusies van de case study kunnen veralgemeend worden. Dit is o.i. relatief beperkt aangezien Vlaanderen een specifieke en relatief kleine beleidsruimte vormt en ruimtelijke ordening en natuur twee relatief jonge beleidssectoren zijn in Vlaanderen. Toch kunnen eventuele conclusies uit deze case studie voor andere dichtbevolkte regio’s met een gelijkaardige staatsconstructie (bvb. bepaalde Länder in Duitsland) interessant zijn. Het is evenwel onwaarschijnlijk dat de conclusies vertaald zullen worden naar de bestuurlijke entiteiten in kwestie. We trachten wel de resultaten van de case study open te trekken naar andere beleidssectoren. Eveneens kunnen we aan het einde van deze studie lessen formuleren in