Het nucleaire non-proliferatie regime. Een Beschrijving en Evaluatie na de Koude Oorlog. (Katrien Hadermann)

6 augustus 2005. Vandaag worden we langs alle nieuwskanalen herinnerd aan een ontzettende gebeurtenis, exact 60 jaar geleden: de eerste atoombom wordt gedropt op de Japanse stad Hiroshima. In die ultieme test van het nieuw ontwikkelde atoomwapen werd de laatste twijfel weggenomen, dit was het meest vernietigende wapen dat ooit werd ontworpen. De inslag van één bom had een hele stad verwoest en meer dan 240.000 mensen gedood, waarvan een deel pas in een latere fase, als gevolg van de stralingsziekte die het radioactieve wapen veroorzaakte. Het zien van de documentaires en de originele beelden herinnert ons aan het apocalyptische karakter van het nucleaire wapen en roept op om een herhaling in de toekomst van de catastrofes in Hiroshima en Nagasaki met alle middelen te voorkomen.

Op diezelfde 6 augustus 2005 bevinden zich, verspreid over het wereldoppervlak, ongeveer 30.000 kernwapens op deze aarde, waarvan een aanzienlijk deel in een zeer korte tijdspanne kan worden gelanceerd, en zijn er acht of negen staten die zich een kernmacht kunnen noemen.

Enkele dagen later wordt het wereldnieuws beheerst door Noord-Korea en Iran, de eerste is een zelfuitgeroepen kernwapenmacht, de tweede bouwt een nucleair programma op, waar gezien de omvang weinig twijfel over bestaat dat het bedoeld is om kernwapens te ontwikkelen. Beide landen tracht men, voorlopig met weinig succes, via diplomatieke inspanningen terug te laten komen op hun nucleaire activiteiten.

Deze nieuwsfeiten beamen de idee dat het Nucleaire Non-Proliferatie Regime (NNPR) zich in een crisis bevindt. Het Nucleaire Non-Proliferatie Regime is een geheel van verdragen, politieke afspraken en andere maatregelen die nucleaire proliferatie trachten te voorkomen en daarmee een wereld waarin nucleaire wapens een algemeen verspreid fenomeen zijn. Het Non-Proliferatie Verdrag (NPV) wordt algemeen als de hoeksteen van het regime beschouwd, als de wettelijke en normatieve basis waarop de andere initiatieven voortbouwen. Het verdrag is gebaseerd op een delicate deal tussen de vijf staten die bij de sluiting van het verdrag, in 1968, reeds over nucleaire wapens beschikten en alle andere lidstaten. Om de tweede categorie landen te overtuigen hun ambities om kernwapens te verwerven op te geven, en te aanvaarden dat er vijf nucleaire wapenstaten zijn, werd hier tegenover gesteld dat de vijf onderhandelingen zouden houden om tot nucleaire ontwapening over te gaan, en de niet-nucleaire wapenstaten hun recht op het vreedzame gebruik van nucleaire technologie niet zouden verliezen.

Het aanvankelijke succes van het regime, het kon een aanzienlijk aantal capabele staten overtuigen hun kernwapenambities op te geven, het aantal landen die kernwapens bezitten was aan het einde van de Koude Oorlog gedaald en het aantal kernwapens in de wereld nam af, sloeg om in 1991 wanneer werd blootgelegd dat Irak clandestien een nucleair wapenprogramma had. Sindsdien werden de limieten van het regime verder blootgelegd. Na Irak hebben ook Noord-Korea, Iran en Libië moeten toegeven dat ze heimelijk hun non-proliferatieverbintenissen niet hebben nagekomen. Dat deze landen op het moment dat hun clandestiene activiteit werden ontdekt al vergevorderd waren gaf aan dat het regime niet waterdicht was en onvoldoende de naleving van haar normen kon garanderen. Bovendien heeft het regime niet kunnen voorkomen dat India en Pakistan, die weigerden lid te worden van het Non-Proliferatie Verdrag, de nucleaire wapenstatus bereikten, wat van hen de ideale bron maakt om proliferatoren te voorzien met de nodige materialen en technologieën. Elf september 2001 bracht het regime in een nieuwe context, waaraan het niet was aangepast. Het NNPR dat ontworpen was voor een wereld waarin de dreigingen van staten komen, werd geconfronteerd met een type terroristische bewegingen die geacht wordt massavernietigingswapens te zoeken en eens in het bezit ervan deze ook te gebruiken. Ten slotte werd ook op het vlak van nucleaire ontwapening, ondanks veelbelovende beloftes, zeer weinig vooruitgang gemaakt wat bij de niet-nucleaire wapenstaten tot grote frustratie leidde. De tendens naar unilateralisme van de Bush-administratie en non-proliferatie zonder nucleaire ontwapening verhoogt deze frustratie en bemoeilijkt de aanpassing van het regime aan de huidige internationale politieke situatie.

Al deze zaken hebben de zwakheden van het regime blootgelegd en het optimisme doen omslaan in een actuele vrees dat het regime zal stuklopen en ophouden te bestaan. Een dergelijke wereld, waarin de landen niet langer gebonden worden door de normen en regels van het regime zou sommige staten de mogelijkheid geven in een relatief korte tijd een aantal nucleaire wapens te construeren. Dat gevaar in acht genomen vraagt dat men de huidige uitdagingen aanpakt vooraleer ze catastrofes worden.

Deze thesis wil de huidige gesteldheid van het Nucleair Non-Proliferatie Regime evalueren en nagaan met welke tekortkomingen en problemen het wordt geconfronteerd. Hiermee trachten we een antwoord te vinden op de vraag of het regime nog levensvatbaar is, en niet, zoals uit sommige hoeken weerklinkt, zal ineenstuiken. Is het gevaar niet groot dat gezien de nieuwe internationale context en de precedenten van normschending, andere staten hun politieke beslissing om geen kernwapens te verwerven zullen herzien, en dit wanneer vele inbreuken zich opstapelen, de ene op de andere, op een bepaald moment tot de desintegratie van het Nucleair Non-Proliferatie Regime zal leiden? In welke mate is het huidige regime dus nog zinvol en draagt het nog bij aan haar bestaansreden, met name het controleren van de proliferatie van nucleaire wapens?

Dit werk kijkt daarmee naar het regimefenomeen in de internationale relaties, waarmee men het gedrag van staten en andere actoren in een wereld zonder een overkoepelende gezagsinstantie tracht te normeren en te reguleren. Meerbepaald kijken we hoe deze regimestructuur wordt toegepast om het verwerven en het gebruik van nucleaire wapens, de grootste fysieke kracht die door de mensheid is gecreëerd, aan banden te leggen en daarmee de gevaren die van een dergelijk wapen uitgaan te beperken.

De eindverhandeling vangt aan met een overzicht van de relevante regimetheorieën, waarbij voornamelijk wordt ingegaan op de manier waarop regimes evolueren en eventueel desintegreren. Dit eerste hoofdstuk geeft ons een basis van waaruit we de concrete gegevens over het Nucleaire Non-Proliferatie Regime kunnen interpreteren en daarmee de conditie van het regime evalueren.

In het tweede hoofdstuk worden dan de verschillende proliferatiecases na de Koude Oorlog besproken. Zowel de ‘legale’ proliferatoren, India, Pakistan en Israël als de clandestiene proliferatoren, Irak, Noord-Korea, Iran en Lybië, worden uitvoerig besproken. Dat schetst een duidelijk beeld van de problemen waarop de internationale gemeenschap en het NNPR stuiten om de landen die reeds vastbesloten zijn kernwapens te verwerven, te doen omkeren en geeft aan op welke manier deze proliferatoren het regime schaden. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met de beschrijving van een nieuw fenomeen, nucleair terrorisme, en het hieraan gerelateerde probleem van niet universeel lidmaatschap van het NPV.

Het derde hoofdstuk zoemt in op het NNPR. Na een schets van het ‘basisregime’ dat zich voornamelijk tijdens de Koude Oorlog ontwikkelde gaan we de verdere evolutie van dit regime na, via het herzieningsproces en via nieuwe initiatieven, en linken we dit aan de gewijzigde internationale politieke context. De herzieningsconferenties van 1995 en 2000 krijgen een bijzondere aandacht omwille van de beslissingen rond nucleaire ontwapening die er werden genomen. Opvallend is verder een reeks van nieuwe voorstellen en maatregelen die na de 11 september aanslagen door de Bush-administratie werden gelanceerd en die een verschuiving van het regime weg van multilateralisme en van het drie-pijler-systeem (non-proliferatie, ontwapening en vreedzaam gebruik) inhouden.

In het laatste hoofdstuk trachten we dan het antwoord op onze onderzoeksvraag te formuleren. Eerst worden de verschillende problemen en uitdagingen waarmee het NNPR te kampen heeft besproken, waarna we met dit inzicht de vraag stellen of het NNPR nog levensvatbaar is en indien ja, welke rol het dan nog te spelen heeft. De eindverhandeling wil tenslotte een aanzet tot oplossingen geven met een aantal mogelijke stappen, deels pragmatisch, met betrekking tot het proces, deels met betrekking tot de manier van denken van de regeringen, die het regime uit de crisis kunnen halen.

Naast een loutere evaluatie van het regime wil dit eindwerk daarmee ook een motivatie zijn voor de bestendiging van het NNPR, en een aanzet om de huidige problemen aan te pakken, en niet te laten escaleren in een regime-implosie. De herinnering aan de bommen op Hiroshima en Nagasaki, met de onmiddellijke dood van duizenden mensen tot gevolg en nog eens zoveel mensen die later stierven omdat ze blootgesteld werden aan de radioactieve straling van de bom, moet de eerste drijfveer zijn om een nucleaire catastrofe te voorkomen en het NNPR in leven te houden.

Het Nucleaire Non-Proliferatie Regime (NNPR), is een voorbeeld van een internationaal regime. Een courante definitie van internationale regimes komt van Stephan Krasner en noemt dit een geheel van impliciete of expliciete principes, normen, regels en besluitvormingsprocedures waarrond de verwachting van de actoren convergeren, binnen een bepaald probleemgebied van de internationale betrekkingen[1]. Regimes zijn spelregels waarmee actoren in de internationale arena, voornamelijk natiestaten, ingestemd hebben en die de actieradius van die actoren beperken met betrekking tot een bepaald domein. Internationale regimes kan men daarmee als een voorbeeld zien van internationaal regeren zonder regering[2].

Dit werk wil tot een evaluatie komen van het NNPR in haar huidige situatie. Recente evoluties, zoals de proliferatie van Noord-Korea en Iran, en nieuwe initiatieven in reactie hierop, onder andere de adoptie in de VN-veiligheidsraad van resolutie 1540, de expansie van het Proliferation Security Initiative (PSI) en maatregelen om de inspecties van het Internationaal Atoomagentschap (IAEA) te versterken[3], zullen onderzocht worden op hun impact op dat regime en de vraag wordt gesteld wat deze ontwikkelingen betekenen voor het voortbestaan ervan. Om deze evaluatie te realiseren zal gebruik worden gemaakt van theorieën over internationale regimes. In dit eerste hoofdstuk worden een aantal theorieën over internationale regimes in beschouwing genomen en uitgespit naar inzichten rond regimeverandering.

Regimes worden traditioneel benaderd vanuit een realistisch dan wel vanuit een liberalistisch standpunt. De liberale samenwerkingstheorie stelt dat regimes zich voordoen in situaties waar individueel en op eigen belang gebaseerd beleid leidt tot suboptimale uitkomsten voor elke speler. Internationale regimes zijn hier instellingen die dit probleem willen overwinnen door de handelsmotieven van staten te wijzigen[4]. Het speltheoretische gevangenendilemma illustreert een situatie waarin de dominante strategieën van de actoren, namelijk individueel handelen, resulteren in een evenwichtssituatie waarin elke actor slechter af is dan mogelijk zou zijn. Wederzijdse samenwerking vermijdt deze onvolkomen uitkomst maar vereist dat de actoren worden weerhouden vals te spelen. Een regime kan deze gewenste samenwerking bewerkstelligen door de handelsgrond van staten te wijzigen omdat hierbinnen duidelijk is voorgeschreven wat de samenwerking inhoudt en garanties worden gegeven op het niet valspelen van de spelers[5]. Het succes of het falen van internationale regimes kan worden verklaard door de mate waarin ze erin slagen te voorzien in die informatie en controle en ze de verwachtingen en het gedrag van staten op elkaar weten af te stemmen[6].

Realistische benaderingen van internationale regimes staan hier diametraal tegenover doordat ze de nadruk leggen op macht en de verdeling ervan, in plaats van op gemeenschappelijke doeleinden en informatie. Een regime wordt ingesteld en opgelegd door een hegemoon als een middel om de eigen voorkeuren en belangen te realiseren. Andere actoren worden door dit gezag gedwongen de normen en principes van het regime na te leven. Het zijn dan ook vaak slechts de belangen van enkelen, in de eerste plaats de hegemoniale macht, die door het regime gediend worden[7]. De verdere evolutie van het regime wordt bepaald door de stabiliteit of net de veranderingen in die machtsverdeling.

De internationale regimes die ontspruiten en voortleven in het internationale systeem laten zich afwisselend het best begrijpen door het realistische of het liberale argument[8]. Beide denkrichtingen bezorgen ons daarmee inzichten over regimedynamiek die elkaar eerder aanvullen dan uitsluiten.

Vragen naar regimedynamiek zijn vragen naar het ontstaan van een regime en naar haar verdere evolutie[9]. Stephen Krasner maakt hier een relevant onderscheid tussen veranderingen binnenin het regime en verandering van het regime zelf[10]. Een verandering binnen het regime wil zeggen dat enkel de regels of de besluitvormingsprocedures wijzigen terwijl aan de kern van het regime, de principes en normen, niet geraakt wordt. Het is als het ware de werkwijze, de manier waarop men de principes en normen uitvoert die gewijzigd wordt. Wanneer de principes en normen, die het eigenlijke karakter van het regime definiëren, worden verlaten betekent dit dat het regime zelf verandert: ofwel zal er niet langer een regime bestaan voor dit specifieke probleemgebied ofwel komt er een nieuw in de plaats.

Om een regime dynamiek te verklaren is er een waaier van variabelen voorhanden afkomstig uit de verschillende denkstromingen. Veeleer zal een combinatie van deze verklaringen nodig zijn om de gehele evolutie van een regime te vatten[11]. Hieronder wordt een overzicht gegeven van wat er aan causale variabelen voorhanden is in de theorieën rond internationale regimes. Om de grote verscheidenheid te vatten wordt ze hier opgedeeld in een viertal categorieën: 1) de structurele verklaringen, 2) de cognitieve verklaringen, 3) functionele verklaringen en tenslotte de verklaringen die kijken naar binnenlandse ontwikkelingen en naar transnationale organisaties [12]. Het is de indeling die ook Jef Huysmans gebruikt in zijn literatuuroverzicht over internationale regimes, dat enigszins als de basis van dit hoofdstuk heeft gediend.

Een eerste benadering die tot deze groep hoort gaat uit van een machtsstructurele verklaring: De machtsverhoudingen tussen staten bepalen de wijze waarop regimes tot stand komen en evolueren. Volgens de machtsstructurele verklaring zetten staten hun geheel aan machtsmiddelen in om hun preferenties na te streven. De mate waarin ze hierin succes kennen hangt samen met hun relatieve macht, dit is de macht in vergelijking met de andere staten[13]. Een hegemoniale staat kan, met het vooruitzicht voor haar een als wenselijk beschouwde situatie te creëren, een regime opzetten en er de naleving door andere actoren van afdwingen[14]. Het voortbestaan van een regime wordt problematisch wanneer zich een verandering in de machtstructuur voordoet. Wanneer een macht haar hegemoniale positie verliest zal deze er veel minder of niet meer in slagen het gedrag van de andere partijen te domineren en te controleren en dus in een stabiel regime te voorzien[15].

Het zijn dus structurele nieuwigheden, zoals een nieuwe machtsverdeling, die indirect tot regimeverandering leiden of zelfs tot het uiteenvallen ervan. Indirect omdat met de structurele veranderingen ook de belangen van staten wijzigen, die aan de oorsprong van het regime liggen.

Er zijn echter een aantal argumenten om te stellen dat niet elke verandering in de belangenconstellatie zal leiden tot regimewijziging. Zo wijst Arthur Stein erop dat staten enkel periodiek hun belangen of de machtsconstellatie analyseren[16]. Het regime en de instituties die eronder ressorteren, vloeien voort uit een initiële calculatie en hebben als doel het verdere gedrag te sturen en daarbij de kost van het voortdurende herberekenen te vermijden. Eens dus beslist is te investeren en de instellingen tot stand gekomen zijn, laten de deelnemers er zich door leiden en worden deze niet langer constant in vraag gesteld.

Het louter bestaan van een regimestructuur maakt ook dat korte termijn berekeningen hun beslissend karakter verliezen. De onzekerheid over het permanente karakter van de geobserveerde evoluties en dus over de noodzaak van de instellingen in de toekomst brengt met zich mee dat de vernietiging van regimes in reactie op korte termijn veranderingen in een later stadium een zeer hoge kost kan inhouden wanneer de zin van het regime alsnog blijkt en tot reconstructie dient te worden overgegaan. Het pure bestaan van het regime stuurt gedachten en beweegredenen van de actoren en beperkt hun actieradius ten voordele van het voortzetten van de samenwerking binnen het regimekader.

Verder betekent een internationaal regime dat er een zeker gewoontegedrag groeit, een traditie die het regime van een legitimiteit voorziet. Ook deze traditie en legitimiteit helpen verklaren waarom nieuwe belangenconstellaties niet noodzakelijk het einde van het regime moet betekenen. De actoren zullen ten stelligste vermijden te breken met de traditie en gewoontegetrouw gedrag om de hoog gewaardeerde eigen reputatie niet te schaden.

In een afsluitend argument stelt Stein dat regimes en de instellingen waarin men samenwerkt de criteria waarop men zich baseert om beslissingen te nemen, kunnen wijzigen. Het samenwerken en coördineren institutionaliseert zich als het ware waardoor staten worden aangezet ook de belangen van anderen in rekenschap te nemen. De aanvankelijke keuze zich te binden mag dan gesteund zijn op het eigenbelang, ze leidt er toe dat de actoren de gezamenlijke belangen als dwingend gaan beschouwen[17]. Regimes neigen dus een leven op zichzelf te gaan leiden en in aanzienlijke mate ongevoelig te worden voor ontwikkelingen in en rond het regime

Functionele benaderingen kijken naar de functie van regimes, naar de effecten die het produceert. Ze baseren zich op micro-economische theorieën. Men gaat uit van de assumptie dat staten hun eigenbelang trachten te maximaliseren en daarbij rationeel reageren op externe veranderingen. Een staat opteert voor een bepaalde handelswijze op basis van de kosten-batenanalyses die ze voor de verschillende alternatieven opstelt[18]. Regimes worden in deze denkwijze tot stand gebracht wanneer de actoren in het internationale systeem ervan uitgaan dat daarmee makkelijker overeenkomsten tussen hen gesloten kunnen worden. Deze overeenkomsten moeten voor de partijen onderling voordelig zijn en het sluiten ervan is zonder een regimestructuur moeilijk of zelfs onmogelijk. Opdat de actoren voor deze geïnstitutionaliseerde vorm van samenwerken opteren moet deze voordeliger zijn dan een samenwerking op ad hoc basis. Een regime is efficiënter en dus te prefereren wanneer ze bepaalde overeenkomsten mogelijk maakt die helemaal niet of slechts met een grote kost bereikt kunnen worden door middel van ad hoc samenwerking[19]. In termen van speltheorieën bevorderen voornamelijk die situaties die gekenmerkt worden door een “dilemma of common interests” of een “dilemma of common aversion” het ontstaan van regimes. Dit zijn omstandigheden waar individueel handelen uit eigenbelang leidt tot een ongewenste of suboptimale uitkomst. Het samenwerken dient ertoe die ongewenste uitkomst te vermijden[20].

De efficiëntie of het voordeel van regimevorming ligt in de verbetering van de kwantiteit en de kwaliteit van informatie, de verlaging van transactiekosten en het verschaffen van een wettelijk kader waardoor een zekere aansprakelijkheid ontstaat. Dit houdt een aanzienlijke verlaging van de kosten ten opzichte van samenwerking middels ad hoc reguleringen[21]. Een regime zal volgens deze benadering ontstaan wanneer de rationele staten van oordeel zijn dat het wenselijk is een overeenkomst te sluiten in een gegeven probleemgebied, en wanneer de internationale regimes, gezien de context, het vermogen hebben zulke overeenkomsten op een meer eenvoudige manier te sluiten. Wanneer de interdependentie in een domein zeer complex is, kan men verwachten dat de vraag naar internationale regimes eveneens groot is. De interdependentie vergroot de capaciteit van staten elkaar te kwetsen waardoor informatie en een regelgevend kader belangrijker worden. Hier zal de kost van een samenwerking op ad hoc basis dan ook aanzienlijk toenemen en worden de

Cognitieve verklaringen van regimedynamiek concentreren zich op de wijze waarop en de mate waarin de deelnemende actoren elkaar begrijpen en beogen daarmee het ontstaan en de evolutie van een regime te verklaren daar waar structurele en functionele theorieën tekort lijken te schieten. Vele auteurs van cognitieve theorieën zien hun bijdrage als een aanvulling op de andere benaderingen en onderzoeken wat door meer conventionele regimetheorieën ter zijde is gelaten. Deze uiteenzetting baseert zich voor een groot deel op het overzicht van cognitieve factoren dat Christer Jönsson geeft in het artikel “Cognitive factors explaining regime dynamics” [22].

Anders dan te vertrekken vanuit een strikte rationaliteit, zoals structurele en functionele theorieën, vertrekken cognitieve theorieën vanuit een assumptie van ambiguïteit: Wat echt is, is wat mensen als echt percipiëren. Deze benadering legt daarbij de nadruk op de zinsnede “waarrond de verwachting van de actoren convergeren” uit Stephan Krasners definitie van internationale regimes. Dit houdt in dat een cognitieve theorie niet kijkt naar het reële voordeel dat het regime produceert om haar opkomst en continuïteit te verklaren. Ze benadrukt daarentegen de perceptie die de actoren hebben van die voordelen, van de baat die gepaard gaat met een samenwerkingsovereenkomst. Hieronder worden een aantal cognitieve elementen in beschouwing genomen en geëvalueerd op hun impact op regimedynamiek.

Een eerste paar cognitieve elementen, kennis en vertrouwen, zijn belangrijk in de fase van regimevorming. Met kennis worden de gedeelde opvattingen over de wereld, de causale relaties in die wereld en de probleemdefiniëring bedoeld. Men kijkt naar de aanwezigheid van gedeelde opvattingen en naar de mate waarin actoren openstaan om de eigen opvattingen te wijzigen[23]. In de context van regimevorming bestaat de rol van kennis erin de percepties, verwachtingen en preferenties van de actoren te vormen waardoor convergentie rond een bepaalde perceptie of definitie van een probleem ontstaat. Kennis geeft namelijk inzicht in het met elkaar verbonden zijn van bepaalde zaken en toont daarmee de noodzakelijkheid van samenwerking en coördinatie[24]. Deze gedeelde percepties of de ‘formule’ kunnen verwacht worden het onderhandelingsproces te bevorderen en daarmee ook regimecreatie. Later kan deze formule zich tot het principe vormen waarop het gehele regime steunt[25].

Gegeven de onmogelijkheid voor een actor het gedrag van de anderen geheel te controleren, en de kwetsbare positie waarin die actor zich bijgevolg begeeft wanneer hij een samenwerkingsstrategie volgt, is naast kennis ook vertrouwen een vitale vereiste voor regimevorming. Vertrouwen is het idee dat een actor heeft over hoe een speler of een groep spelers zich in de toekomst zal gedragen, dat gebaseerd is op de beweringen van die spelers over hun toekomstig gedrag. Het gaat dus om verwachtingen of subjectieve waarschijnlijkheden over de acties van anderen die een weerslag hebben op het eigen gedrag waardoor de bereidheid ontstaat zich in een afhankelijke positie te begeven. Zonder vertrouwen heb je als actor de neiging ofwel je niet aan de regels te onderwerpen, ofwel waterdichte garanties tegen valsspelers te eisen die aan de essentie van een regime en samenwerking voorbijgaan. De aanwezigheid van vertrouwen vergroot in sterke mate de mogelijkheid om tot een samenwerkingsovereenkomst te komen[26].

Een tweede groep cognitieve elementen draagt vooral bij tot de continuïteit van regimes. Ook hier blijft vertrouwen een hoofdrol spelen in het opvolgen van de regimenormen. Vertrouwen tendeert toe te nemen wanneer er gebruik van wordt gemaakt. Een regime zorgt dat het contact en daarmee de communicatie tussen de actoren toeneemt. Wanneer het handelen plaatsvindt in een netwerk van persoonlijke relaties is het gedrag van de anderen beter in te schatten en neemt de onzekerheid af. De aanwezigheid van een regime versterkt zo het initiële vertrouwen waarop het regime gegrond is en ontneemt verder de neiging om vals te spelen[27].

Een tweede uitlating over het voortbestaan van regimes zegt dat de percepties en principes waarrond een regime is ontstaan op hun beurt gekleurd worden door dat regime, waardoor dit regime een leven op zichzelf begint te leiden. Dit werd al aangehaald wanneer de structurele verklaringen behandeld werden: Het is het structurele gegeven dat een regime zich vestigt en gedurende een zekere tijd aanblijft, dat de cognitieve processen van de deelnemers beïnvloedt. Een regime is immers een kader waarbinnen de dingen een betekenis krijgen. Via processen als categorisering en selectie bepalen regimes de percepties en denkpatronen van actoren waardoor de instelling zichzelf in stand houdt. Er vormt zich een routeafhankelijkheid en een weerstand tegen elke verandering die de continuïteit van het regime meer bevattelijk maken.

Deze premissen rond het ontstaan van gedrags- en denkpatronen, routeafhankelijkheid en verzet tegen verandering lijken incompatibel met de waarneming in de praktijk van regimevervanging. Regimes kunnen uit elkaar vallen, nieuwe regimes kunnen het probleemgebied komen te regelen of er kan niet langer een regimestructuur zijn die dat domein regelt[28]. Toch doen ook cognitieve theorieën uitspraken over regimevervanging. Zonder daarbij afbreuk te willen doen aan meer structurele of functionele verklaringen van regimedesintegratie, die bijvoorbeeld het verlies van een macht van haar hegemoniale positie als de belangrijkste oorzaak beschouwen, stellen cognitieve theorieën dat ook leerprocessen een verklaring kunnen bieden voor dit fenomeen.

Leren is hier een cognitieve verandering als een reactie op nieuwe informatie waardoor de onderliggende waarden en doeleinden in vraag worden gesteld en geherdefinieerd[29]. Het collectieve gedrag wordt gewijzigd in het licht van een nieuw collectief begrijpen[30]. Uitgaande van Stephen Krasners uitspraken over regime-evolutie gaat het hier degelijk om een verandering van het regime en niet binnenin het regime, het zijn de normen en principes die gewijzigd worden. Gezien hun constituerende rol voor het regime betekent het verlaten van deze normen en principes noodzakelijkerwijs het einde van het regime[31].

Toch vereist het leren dat er een aantal precondities aanwezig zijn. Wanneer een regime opgelegd is in plaats van onderhandeld, zal dit cognitieve element een minderwaardige rol spelen tegenover bijvoorbeeld het structurele element van machtsverlies, of het functionele element van nutsvoorziening of een nieuwe kosten-batenverhouding. Wil men tot succesvol internationaal leren komen, (het betreft hier een internationaal regime tussen staten) moet een coalitie bestaan van gelijkgezinde staten met gelijkliggende doelen en bestaat er een consensus tussen die staten bindt rond de (nieuwe) wijze waarop men een bepaald probleem op dient te lossen[32].

Een laatste groep verklaringen van regimedynamiek keert zich af van de neo-realistische assumptie dat staten unitaire actoren zijn die in een quasi vacuüm rationele beslissingen nemen op basis van kosten-batenanalyses, zoals we die terugvinden in de hegemoniale regimetheorie[33]. Zij gaan na in welke mate binnen- en transnationale groeperingen en evoluties de staten beperken en de evolutie van regimes beïnvloeden.

Het is essentieel te letten op binnenlandse factoren wanneer het doel is de regime-evoluties te begrijpen. Zo wordt de wijze waarop een staat onderhandelt en tot samenwerking komt bepaald door wat zij als haar belangen aanneemt, en die belangen variëren tezamen met de institutionele context, de wijze en mate waarin de verschillende wedijverende politieke machten georganiseerd zijn en de leiderschapskwaliteiten van de belangrijkste actoren[34]. Wanneer een nieuwe regering de staat komt te besturen, of wanneer een sterke bureaucratische organisatie opkomt of zich versterkt met vooraanstaande leden zal dit inwerken op de natuur en de belangen van de staat die op hun beurt een effect sorteren op de regimedynamiek. Wanneer het tot stand brengen van internationale normen en structuren een grote binnenlandse politieke steun geniet, is dat voor staten een doorslaggevende reden om zich te binden door internationale regels en zich er in een volgende fase aan te houden. Omgekeerd zullen normen waarrond de binnenlandse oppositie zich kan mobiliseren vaker geschonden worden door de regering. Binnenlandse factoren zijn dus belangrijk voor de creatie van regimes, evenals voor hun implementatie. Het eigenlijk functioneren of de implementatie van een regime is in belangrijke mate afhankelijk van de steun en de medewerking van de elementen binnenin een staat. Ten eerste omdat zoals gezegd hun voorkeuren en steun het gedrag en de beslissingen van de staten bepalen, en ten tweede omdat de regels vooral op nationaal of regionaal vlak dienen te worden uitgevoerd, waarvoor de medewerking van de nationale wettelijk systemen of van private actoren noodzakelijk is[35].

Onder deze noemer kan men ook de niet-staatsactoren, private actoren zoals niet-gouvernementele organisaties (NGOs), ondernemingen en international organisaties plaatsen. Deze werden net al aangeroerd maar het is interessant ze hier ook afzonderlijk te behandelen. Vele auteurs geven aan deze niet-staatsactoren een zeker vermogen om regimedynamiek te bepalen. Het overzicht dat Nicole Simonelli presenteert in haar essay over de rol van niet-staatsactoren in de onderhandelingen over multilaterale verdragen ligt aan de basis van deze paragrafen[36].

Een eerste vermogen dat aan deze actoren wordt toegeschreven is het op tafel brengen van bepaalde kwesties en problemen. Ze genereren nieuwe normen en overtuigen staten deze te accepteren en beïnvloeden zo hun gedrag. Private actoren kunnen ook een effect hebben op het gedrag van de staat door het aanwenden van hun informatie en expertise. Peter M. Haas noemt zo het effect van kennisgemeenschappen, transnationale netwerken van op kennis gebaseerde gemeenschappen, die een zeker gezag claimen ten opzichte van beleidsrelevante kennis binnen hun domein van expertise[37]. Zij spelen, te meer in situaties van complexe interdependentie en algemene onzekerheid, een belangrijke rol in het verlenen van expertise aan leiders en politici, de besluitvormers, en laten daardoor de onzekerheid afnemen. De besluitvormers doen beroep op deze gemeenschappen voor gezagvol advies om zo alsnog een geïnformeerde keuze te kunnen maken wanneer er geen adequate informatie aanwezig is en het moeilijk of onmogelijk is deze via de traditionele procedures te verkrijgen. Gegeven hun functie als kennisleveranciers hebben deze kennisgemeenschappen een belangrijke impact op regimecreatie en verdere ontwikkelingen. Kennis geeft vorm aan de percepties, meningen, verwachtingen en voorkeuren van actoren en is een bron van waaruit ze nieuwe belangen herkennen of een verandering in een gegeven institutionele context als wenselijk beginnen te beschouwen[38]. Daarenboven bestaat de mogelijkheid dat leden van zulke kennisgemeenschappen deze invloed consolideren door belangrijke bureaucratische posities te bemachtigen.

Een tweede belangrijke rol ligt in het toezien op de naleving van de normen en het uitvoeren van de overeenkomsten[39]. Niet-staatsactoren, voornamelijk NGOs en internationale organisaties (IOs), verzamelen en publiceren informatie over de niet-naleving, of slechts in beperkte mate, van de verplichtingen van de staten onder het regime. Dat kan de druk op die staten opdrijven en hen alsnog tot conform gedrag brengen. De rol van de niet-staatsactoren beperkt zich op dit vlak dus niet tot de verificatie van de conformiteit van de staatsactiviteiten met haar regimeverplichtingen, maar zoekt ook het eigenlijke correcte gedrag te verhogen. De sterkte van bijvoorbeeld NGOs ligt hier in haar technische-, organisatorische en lobbyvaardigheden waardoor ze in de nodige informatie kan voorzien en er gebruik van weet te maken.

Men kan zich ook afvragen welke waarde niet-staatsactoren kunnen hebben als deelnemers aan de eigenlijke onderhandelingsprocessen. Regimes zijn in een belangrijk deel van hun hoedanigheid onderhandelingsforums. In de mate dat NGOs of andere niet-staatsactoren kunnen deelnemen aan de onderhandelingen die onder de paraplu van het regime plaatsvinden heeft dit een aantal consequenties voor die onderhandelingen en regimes. Opnieuw is er de technische informatie en expertise die ze de negotiërende partijen kan verschaffen. Deze informatie reduceert de onzekerheid en brengt meer transparantie in de onderhandelingen. In dat opzicht bevordert ze de onderhandelingen doordat bijvoorbeeld de mogelijke angst van de partijen dat samenwerking ongelijke winsten zal produceren, een voldoende reden om tot een impasse te komen, kan worden weggenomen. NGOs en IOs bevinden zich ook in een betere positie om verscheidene problemen aan elkaar te linken zodat een geheel geconstrueerd wordt dat voor de verschillende partijen van belang is.

De rol van niet-staatsactoren in het gegeven van regimedynamiek kan samenvattend beschreven worden als een wisselwerking met de gebruikelijke regimeactoren, de staten, en dit doorheen de verschillende fasen waarin een regime zich kan bevinden. Enerzijds gebruiken staten vaak private actoren om een regime te implementeren, anderzijds zijn het dikwijls deze niet-staatsactoren die in grote mate de totstandkoming van het regime hebben mogelijk gemaakt, hetzij door normgeneratie, hetzij door het proces te bevorderen[40]. De private actoren overzien en beoordelen tenslotte de gehele implementatie en trachten een maximale naleving van de regimeverplichtingen te bereiken. Deze actoren kunnen dus een vitale rol spelen zowel voor het opkomen van regimes als voor hun eigenlijk bestaan en functioneren. Omgekeerd zijn ze dodelijk voor een bestaand regime wanneer ze nieuwe normen op de voorgrond plaatsen en er een algemene erkenning voor vinden. Regimes die voortbouwen op normen en principes die hier haaks op deze normen staan lopen de kans deze nieuwe, vijandige context niet te overleven en te desintegreren.

Voorgaande paragrafen geven een categorisch overzicht van de verschillende verklaringen en inzichten rond regimevorming, -continuïteit, -verandering en -desintegratie. Geen van deze benaderingen biedt een sluitende uitleg maar moeten beschouwd worden als elkaar aanvullende deelverklaringen die in een zekere combinatie de individuele gevallen van regime-evolutie kunnen uitleggen. Om dit theoretisch hoofdstuk af te sluiten wordt nog ingegaan op de normgenererende functie van regimes. De idee is dat een regime zinvol blijft, ook wanneer het aangetast wordt omdat de praktijk niet geheel loopt zoals de regimestructuur opdraagt, omwille van de norm die het in stand brengt en houdt.

Wanneer de principes, normen, regels en procedures van een regime minder coherent worden of wanneer de praktijk begint af te wijken van die principes, normen, regels en procedures stelt Krasner dat het regime verzwakt is maar hij maakt daarbij een duidelijk onderscheid met desintegratie. Young voegt daaraan toe dat het voorkomen van afwijkend gedrag geen bewijs is van de ondergang van de institutie in kwestie[41]. Wanneer een regime gevestigd en algemeen erkend is wil dat niet zeggen dat iedereen zich aan de normen en verplichtingen houdt. Non-conform gedrag is gangbaar binnen de sfeer van internationale regimes, en meer algemeen, van sociale instellingen, ook wanneer de dissident de gezaghebbende natuur van het regime erkent. Keohane zegt hierover dat de regels van internationale regimes vaak veranderd, omgebogen of gebroken worden om tegemoet te treden aan de specifieke situatie van dat moment. Regels van regimes worden zelden automatisch afgedwongen en zijn vaak het voorwerp van onderhandelingen omdat er een geen bindende autoriteit is[42].

Een regime, dat het gedrag van actoren wil regelen, hoeft niet meteen uiteen te vallen wanneer het er niet in slaagt de normen en regels door alle actoren te laten naleven. Het normatieve element is in deze context belangrijk. Het eventuele afwijkende gedrag doet immers geen afbreuk aan het feit dat het regime normen genereert en levend houdt. Door het koppelen van gedrag aan conventies en het tot stand brengen van gewoontegedrag, produceren regimes een gevoelen van legitimiteit en correctheid. Het bestaan van het regime wordt als juist en rechtmatig beschouwd en de actoren erkennen het normatieve karakter ervan voor hun beslissingen en gedragingen. Deze normen kunnen ook verder reiken dan de deelnemers aan het regimes of haar toepassingsgebied via het stimuleren van conforme ideeën en gedragingen van outsiders[43]. Dit normatieve element moet hoog worden geschat en bezorgt het regime een belangrijke bestaansreden, ook wanneer er op het vlak van implementatie problemen zijn.

In 1968 werd het belangrijkste akkoord gesloten om de nucleaire dreiging in de wereld aan te pakken. Met het ondertekenen van het Non Proliferatie Verdrag (NPV) beloven 59 landen die niet over nucleaire wapens beschikken deze nooit te zullen aanschaffen en engageren drie landen die reeds nucleaire wapens bezitten, met name de Verenigde Staten (VS), het Verenigd Koninkrijk (VK) en de toenmalige Sovjet-Unie (SU), zich ertoe hun arsenalen uiteindelijk op te geven. Ondertussen telt het aantal participanten 188 of 189 staten, afhankelijk van het feit of men de terugtrekking van Noord-Korea uit het verdrag wel of niet erkent[44]. Dit verdrag en het regime dat zich er rond heeft gevormd, het Nucleaire Non–Proliferatie Regime (NNPR), hebben belangrijke positieve effecten gehad op de proliferatietendensen in de wereld maar heeft tegelijkertijd de spreiding van nucleaire wapens niet kunnen tegenhouden. In dit hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van de nucleaire proliferatie waarbij voornamelijk de recente proliferatiecases de aandacht krijgen.

Met nucleaire proliferatie wordt hier in feite ‘horizontale nucleaire proliferatie’ bedoeld. Horizontale proliferatie is de spreiding van nucleaire wapens naar meer en meer staten terwijl verticale proliferatie inhoudt dat er meer en meer kernwapens in een staat zijn[45].

Het is hier niettemin zinvol om kort in te gaan op het concept ‘verticale proliferatie’, om de verschillende fasen aan te duiden waarin een staat zich kan bevinden bij haar pogingen inzetbare kernwapens te verwerven.

Er kunnen vijf fasen onderscheiden worden die voorafgaan aan het finale stadium waarin men over gebruiksklare kernwapens beschikt, maar enkel de eerste en de derde zijn noodzakelijk om een staat in de mogelijkheid te brengen kernwapens te gebruiken of met het potentiële gebruik te dreigen[46]:

1. Onderzoek en ontwikkeling: de moeilijkheid die deze fase zo cruciaal maakt is het bemachtigen van de noodzakelijke hoeveelheden splijtbaar materiaal en plutonium of uranium dat in hoge mate verrijkt is.

2. Testfase: een succesvolle test bewijst dat een land in staat is een kernkop te produceren en ze deze in een afleveringssysteem kan plaatsen

3. ‘Weaponization’ van ten minste één wapen: de kernkoppen worden aan een bepaald afleveringssysteem gekoppeld, waardoor ze quasi direct inzetbaar zijn. Vaak betekent dit dat ze op een raket gemonteerd worden maar ook een vliegtuig of zelfs een landvoertuig kan een kernkop op zijn bestemming brengen. Door ‘weaponization’ maak je als land de overgang van een latente nucleaire capaciteit tot een effectief nucleair gewapende macht.

4. Minimale afschrikking[47]: het aantal nucleaire wapens dat voldoende is om een grootschalige aanval te voorkomen. Er wordt aangenomen dat enkele dozijnen tot een honderdtal opgestelde kernwapens volstaan.

5. Maximale afschrikking: het aantal opgestelde kernwapens is hier vele malen groter dan bij minimale afschrikking.

Vanuit deze inzichten in het concept ‘proliferatie’ kunnen we de proliferatiecases in de praktijk behandelen. Tabel 1 geeft daarbij een duidelijk overzicht van de landen die kernwapens of kernwapenprogramma’s hebben of ooit hebben gehad.

NPT NUCLEAR WEAPON STATES

China

United Kingdom

France

United States

Russia

RECENTLY TERMINATED PROGRAMS

Iraq

Libya

NON-NPT NUCLEAR WEAPON STATES

India

Israel

Pakistan

GAVE UP INHERITED WEAPONS

Belarus

Kazakhstan

Ukraine

SUSPECTED PROGRAMS

Iran

North Korea

PROGRAMS OR CONSIDERATION

ENDED AFTER 1970

Argentinaa

South Korea

Australiab

Spaina

Brazil

Switzerlandb

Canadac

Taiwan

Romania

Yugoslavia

South Africa

INTENTIONS SUSPECTED BUT NO WEAPONS PROGRAM IDENTIFIED

Algeria

Saudi Arabia

Syria

PROGRAMS OR CONSIDERATION ENDED BEFORE 1970

Egypt

Norwayb

Italy

Sweden

Japan

West Germanyd

Carnegie Endowment for International Peace, Countries with nuclear weapons or programs, past and present, CEIP, 2005 (23/05/2005, CEIP, http://www.carnegieendowment.org/files/UC2.FINAL3.pdf).

a Country had an active nuclear program, but intent to produce weapons is unconfirmed.

b A program for nuclear weapons was debated, but active nuclear programs were civilian in nature.

c Canada had between 250 and 450 U.S.-supplied nuclear weapons deployed on Canadian delivery systems until the early 1980s. In 1978, Prime Minister Pierre Trudeau declared that Canada was “the first nuclear-armed country to have chosen to divest itself of nuclear weapons.” See Duane Bratt, “Canada’s Nuclear Schizophrenia,” Bulletin of the Atomic Scientists, March/April 2002, 58, no. 2, pp. 44–50.

d Though West Germany never went beyond consideration of an indigenous nuclear weapon program, Bonn did possess U.S.-supplied nuclear weapons. These weapons required the explicit approval of the American president before they could be used

Vijf staten krijgen door het NPV de status van nucleaire wapenstaat (NWS) toegewezen. Het zijn de staten die voor 1968, en dus voor het ingaan van het NPV kernwapens vervaardigd hebben. Gerangschikt volgens hun chronologische proliferatie zijn dit de VS (1945), Rusland (1948), het VK (1952), Frankrijk (1960) en China (1964). Deze vijf zijn de enigen die op dit moment het recht genieten over kernwapens te beschikken volgens het NPV, en elk ander land kan nooit een erkende nucleaire wapenstaat worden en dus ook niet legitiem over nucleaire wapens beschikken.

In het kielzog van deze nucleaire voorlopers hebben een aanzienlijk aantal staten een nucleaire status nagestreefd. De meeste hebben echter hun nucleaire wapens of hun pogingen nucleaire wapens te verwerven opgegeven. Landen als Australië, Zweden, Taiwan, Zuid-Korea, Brazilië en Argentinië staakten hun nucleaire programma vooraleer ze effectief kernwapens verworven hadden en de voormalige sovjetrepublieken Belarus, Kazakstan en Oekraïne gaven onder druk van de VS hun kernwapens op die ze van hun moederstaat, de Sovjet-Unie, geërfd hadden. De nieuwe regeringen hadden de keuze ofwel de wapens te houden, wat onvermijdelijk een politieke verwijdering van het Westen zou inhouden, ofwel de wapens terug aan Rusland te bezorgen, in ruil voor veiligheidsgaranties van de VS, het VK en Rusland en de belofte dat verder aan economische integratie zou worden gewerkt[48].

Ook Zuid-Afrika had een tijdlang een beperkt arsenaal aan nucleaire wapens. Dit is door het Apartheidsregime geëlimineerd wanneer het haar macht verloor begin jaren negentig.

Opnieuw kan het einde van de Koude Oorlog worden beschouwd als een stimulans voor ontwapening. De terugtrekking van Cubaanse troepen uit Angola en de onafhankelijkheid van Namibië brachten een gunstiger klimaat mee waarin de beëindiging van het kernwapenprogramma en de ontmanteling van de wapens mogelijk werd. In haar inspanningen opnieuw geïntegreerd te raken in de internationale gemeenschap aanvaardde Zuid-Afrika in 1989 ook de internationale non-proliferatienormen.

Sinds de ondertekening van het NPV en in de context van het einde van de Koude Oorlog hebben een groot aantal landen hun kernwapenprogramma verlaten, het totale aantal landen dat over een dergelijk programma beschikt is, voor zover dit kenbaar is, nu lager dan voor twintig jaar[49]. Wanneer we echter kijken naar het aantal staten dat effectief kernwapens heeft stellen we een stijging vast, van 7 in 1986 naar 8 à 9 staten in 2005.

Een eerste conclusie die hieruit voortvloeit is dat de aanwezigheid van een regulerend kader een belangrijke groep staten haar nucleaire ambities heeft doen opgeven, maar dat het anderzijds niet heeft kunnen voorkomen dat nieuwe staten een kernwapenarsenaal hebben verworven.

In de periode na de Koude Oorlog zijn een aantal evoluties waar te nemen die de nucleaire dreiging tot op de dag van vandaag reëel maken. Een nieuwe golf van proliferatie heeft de internationale bezorgdheid over de opkomst van nieuwe nucleaire machten aanzienlijk doen toenemen.

Reeds in 1990-1991 kreeg het positivisme dat gepaard ging met het einde van de Koude Oorlog een eerste klap, wanneer de nucleaire ambities van Irak bekend raakten. In 1993-94 was er een eerste crisis rond de activiteiten van Noord-Korea die een nucleair arsenaal beoogden. Onder druk van de VS en met de ondertekening van een bilateraal ‘agreed framework’ werd de crisis (tijdelijk) opgelost. Tot een nieuwe naoorlogse kernmogendheid was het wachten tot 1998 wanneer kernproeven zekerheid brachten over de nucleaire capaciteiten van twee andere Aziatische staten, India en Pakistan. Vier jaar later, in 2002, kwamen nieuwe proliferatieactiviteiten aan het licht in Noord-Korea en Iran, die tot op de dag van vandaag een onopgelost probleem zijn. De idee van Irak als een kernwapenstaat is na de oorlog van 2003 dan weer volledig van de baan en ook de aspiraties van Libië lijken met succes afgewend. Verder zijn er nog enkele staten, zoals Saoudi-Arabië waarvan men inspanningen vermoedt om kernwapens te verwerven. Tenslotte gaat een relatief nieuwe maar ernstige dreiging uit van terrorisme. Wanneer nucleaire capaciteit vroeger een monopolie was van staten worden nu ook terroristische organisaties als mogelijke proliferatoren erkend. Bepaalde staten zijn in die context relevant, omdat ze bereidt zijn samen te werken met dergelijke organisaties en hun bepaalde materialen en kennis leveren (bvb. Pakistan) of omdat hun nucleaire voorraden te weinig beveiligd zijn en blootstaan aan diefstal door niet-staatsactoren (bvb. Rusland).

2.3.1. Drie ‘de facto’ nucleaire wapenstaten: India, Pakistan en Israël

India is now a nuclear weapons state, as is Pakistan. That reality can neither be denied nor wished away. This category of ‘nuclear weapon state’ is not, in actuality, a conferment. Nor it is a status for others to grant. It is, rather, an objective reality.[50]

In 1998 zag de internationale gemeenschap op enkele weken tijd zowel India als buurland Pakistan kernproeven uitvoeren. Dit gebeurde in de context van een wapenrace waarin India en Pakistan al geruime tijd verwikkeld waren, met hoge militaire uitgaven in combinatie met een staat van opperste gereedheid. Ook de nucleaire aspiraties van beide landen waren algemeen bekend. India wordt al sinds 1974 verdacht met haar ‘civiele’ nucleaire apparaat over een belangrijke nucleaire capaciteit te beschikken. De succesvolle tests van beide landen leverden het bewijs dat zij effectief kernkoppen bezitten[51]. India en Pakistan hebben het NPV niet ondertekend en vallen dus onder geen van haar verplichtingen. Deze status heeft consequenties op de mogelijkheden om de proliferatie van beiden in te dammen en op de proliferatietendensen in andere staten die men niet mag onderschatten. Zo is het erg moeilijk gebleken om India en Pakistan sancties op te leggen na de kernproeven van 1998, omdat ze geen van hun concrete verplichtingen gebroken hebben[52]. Op vlak van proliferatie van derden heeft hun positie van outsider tot gevolg dat zij, in tegenstelling tot de NWS, niet gebonden worden door artikel I dat het leveren van nucleaire wapens of andere nucleaire explosieven aan elke andere staat verbiedt. Daarmee kunnen ze een belangrijke bron van nucleaire materialen en technologieën zijn voor potentiële proliferatoren. Vooral Pakistan heeft verscheidene staten essentiële componenten geleverd voor de productie van kernwapens (infra). Daarnaast verhoogt de aanwezigheid van twee ‘de facto’ kernwapenstaten en de beperkte controlemogelijkheden het onveiligheidsgevoel in de regio waardoor andere landen uit veiligheidsoverwegingen worden aangezet ook kernwapens te bemachtigen.

De hoge spanning tussen de buurlanden, grotendeels omwille van het dispuut over de status van Kashmir, heeft de internationale gemeenschap doen vrezen dat het tot een militair treffen zou komen tussen de landen, waarbij ze hun kernwapens zouden inzetten[53]. Optimisten nuanceren deze vrees en schrijven volgens een realistische logica, een stabiliserende effect toe aan de kernwapens. De idee dat een nucleaire uitwisseling een verschrikkelijke schade zou teweegbrengen zou dus het gebruik van kernwapens afschrikken. Men wijst verder op het gezamenlijke belang dat beide landen hebben om geen nucleaire aanval te lanceren gegeven het feit dat India en Pakistan buurlanden zijn. De radioactieve straling van een gedropte bom zou hoe dan ook beide landen treffen, ongeacht wie de feitelijke aanvaller is. De wetenschap dat de inzet van je wapens ook een directe impact hebben op je eigen land zou het gebruik ervan afraden[54]. Een pessimistische kijk argumenteert dat de nucleaire proliferatie van de twee landen het risico op een crisis, accidenten en een kernoorlog verhoogt[55]. Er zijn verschillende momenten waarop ‘deterrence’ kan mislukken. De geografische nabijheid bijvoorbeeld, maakt dat een raket niet meer dan een drietal minuten nodig heeft om haar bestemming te bereiken. Dat maakt dat de crisisbesluitvorming na een alarm onder een enorme tijdsdruk zal gebeuren en dat de commando- en controlestructuren die de nucleaire wapens beheren sterk onder druk gezet worden. In een dergelijk situatie is de kans reëel dat onopzettelijk een nucleaire oorlog wordt geïnitieerd.

In de categorie ‘de facto’ nucleaire wapenstaten moet ook Israël genoemd worden. Israël heeft nooit kernproeven ondernomen maar het is algemeen geweten dat zij aan het einde van de jaren zestig haar eerste nucleaire wapens heeft voltooid[56]. Het Israëlische kernwapenprogramma dateert uit 1955 en werd gelanceerd door de toenmalige Israëlische eerste minister Ben Gurion, die er de Israëlische veiligheidsbelangen op lange termijn mee wilde aanpakken. Israël is op dit moment de enige staat in het Midden-Oosten die atoomwapens bezit. Het totale bestand zou een honderdtal nucleaire wapens inhouden en heeft een eerder defensief karakter, het wil de territoriale integriteit of het bestaan van een andere staat niet bedreigen. Daarnaast kan men uit de steevaste ontkenning door de Israëlische autoriteiten van het bestaan van dit arsenaal, concluderen dat het land er geen politiek aanzien mee wil verwerven[57].

Toch is het waarschijnlijk dat door toedoen van het Israëlische arsenaal de instabiliteit in het Midden-Oosten toeneemt. Arabische staten gebruiken het als een populair excuus om eventuele eigen proliferatiepogingen te wettigen. Nu ook Iran actief kernwapens nastreeft, is het denkbaar dat andere staten in de regio eveneens aangezet worden om dezelfde richting uit te gaan.

Ook al hebben de drie staten niet de officiële titel van ‘nucleaire wapenstaat’ toch is het een objectief gegeven dat het drietal over kernwapens beschikt en dus is het belangrijk ze te betrekken bij nucleaire wapenbeheersing en non-proliferatie, gegeven de onstabiele situaties in het Midden-Oosten en Zuid-Azië, en om de wapenrace tussen India en Pakistan te bedwingen. De reactie van de internationale gemeenschap over welke houding men dient aan te nemen tegen deze ‘de facto’ NWS (D3) kan worden verdeeld in twee groepen[58]. Een eerste groep staten wil de D3 een zekere informele erkenning geven als NWS[59]om ze op die manier aan een aantal verplichtingen te onderwerpen en meer controle te verwerven. Het is nutteloos langer te negeren dat deze landen kernwapens hebben en die realiteit moet erkend en pragmatisch aangepakt worden. Andere staten stellen dat een dergelijke pragmatische aanpak door andere niet-nucleaire wapenstaten (NNWS) kan worden gepercipieerd als een ‘wild card’ voor hun eigen nucleaire aspiraties. Een erkenning van de D3, formeel of informeel, betekent in essentie dat je hen beloont voor hun proliferatie en op die manier de globale non-proliferatienorm ondermijnt en andere staten aanmoedigt op het nucleaire pad te gaan. Deze staten pleiten dus dat de internationale gemeenschap de inspanningen voortzet en verhoogt om de D3 hun kernwapenvoorraden te doen opgeven en zich als NNWS bij het NPV te voegen[60].

Op dit moment kan men zeggen dat er een feitelijke erkenning is van de drie, in die zin dat de drie weinig negatieve gevolgen ondervinden van hun keuze nucleaire machten te worden en zich buiten de regels van het NPV te stellen. Pakistan en Israël werden zelfs bondgenoot in de ‘war on terrorism’ naast de Verenigde Staten. De drie zien hun nucleaire status steeds meer aanvaard ondanks hun onwil de normen en regels van het NPR te erkennen en te accepteren en het levert hen in aanzienlijke mate aandacht en prestige. Deze stand van zaken ondermijnt in belangrijke mate het NPV en de normen en regels die er rond gevormd zijn.

De cases Irak en Libië tonen dat nucleaire programma’s, alleszins tijdelijk, kunnen worden uitgeschakeld. Beide landen staan niet langer bovenaan de proliferatieagenda, met dat verschil dat de geleverde inspanningen, en de bijhorende kosten, om tot die situatie te komen sterk uiteenliepen. De oorlog in 2003 in Irak was een historisch precedent doordat voor de eerste maal gedwongen regimevervanging gebruikt werd om non-proliferatiedoeleinden[61] te realiseren[62].

De nucleaire aspiraties van het regime van Saddam Hoessein lijken in de eerste plaats ingegeven door haar wens de overheersende macht in het Midden-Oosten te worden. Een status van kernmogendheid was strategisch interessant omwille van het aanzien dat het Irak zou opleveren en door de functie van een kernwapenarsenaal als een ‘deterrent’, om een militaire reactie van derde landen te vermijden wanneer de troepen van Saddam Koeweit zou binnenvallen. Irak, dat sinds 1969 lid was van het NPV schond haar verplichtingen wanneer een rijkelijk gefinancierd kernwapenprogramma werd opgestart. In 1990 werd aangenomen dat Irak vergevorderd was in haar programma en het niet lang meer zou duren vooraleer ze een eerste atoombom zou voortbrengen[63]. Saddam Hoessein gaf ongewild eigenhandig de doodsteek aan zijn nucleaire inspanningen wanneer hij Koeweit binnenviel op 2 augustus 1990. De beslissing tot deze inval was gesteund op de inschatting en verwachting dat de Verenigde Staten niet zouden ingrijpen. Dat dit een grote inschattingsfout was bleek toen de VS de invasie beantwoordde door de VN-veiligheidsraad in te roepen die op haar beurt reageerde door resolutie 660 aan te nemen en daarmee de onmiddellijke terugtrekking eiste[64]. Wanneer de aanvankelijke diplomatieke inspanningen weinig resultaat hadden volgde resolutie 678 die de lidstaten het recht gaf ‘alle noodzakelijke middelen te gebruiken om resolutie 660 te implementeren’ en een deadline instelde waarvoor de terugtrekking moest gerealiseerd zijn. Het verstrijken van die deadline op 15 januari 1991 was het startschot voor een VS-geleide militaire onderneming, ‘Operation Desert Storm’ die reeds na een maand de officiële bevrijding van Koeweit meldde en een staakt-het-vuren inriep. Saddam Hoessein kon voorlopig echter verder aanblijven.

VN-veiligheidsraad resolutie 687 die het staakt-het-vuren instelde, bevatte belangrijke condities inzake non-proliferatie. De aanvaarding ervan door Irak betekende dat de voorraden van massavernietigingswapens (MVW) en gerelateerde materialen dienden te worden vernietigd en dat ter verificatie inspecties zouden worden ingesteld.

De inspecties zouden uitgevoerd worden door het IAEA, nu samen met UNSCOM, de speciale VN-commissie die voor deze specifieke taak werd opgezet. Het belangrijke verschil is dat de inspecties en de eventuele ontmanteling nu door de VN gemandateerd waren. Belangrijk omdat de inspecteurs hier een veel ruimer mandaat kregen dan onder het NPV[65]. De relevantie van dit onderscheid bleek uit de onthullingen van de inspecties. Deze maal werd een hoop zaken blootgelegd die voor de vooroorlogse IAEA delegaties, voor wie het bezoekrecht beperkt bleef tot de door Irak aangegeven plaatsen, verborgen bleven[66].

Kort na aanvang van de inspecties werd duidelijk dat Irak forse inspanningen leverde om kernwapens te bemachtigen en daartoe een omvangrijk en royaal gefinancierd nucleair programma had. Acht jaar lang zouden VN en IAEA inspecteurs werken aan de onthulling van het Irakese kernwapenprogramma en het vernietigen van faciliteiten en relevante uitrusting. Het rapport van de IAEA aan de veiligheidsraad van 8 oktober 1997 geeft een overzicht van haar activiteiten en resultaten in de periode van april 1991 tot oktober 1997[67]. Het stelt dat Irak in 1991 vergevorderd was wat betreft de technologie die nodig is voor het produceren van een nucleair wapen. De conclusie was echter dat Irak op de datum van het rapport haar programma om een nucleair wapen te produceren niet had gerealiseerd en het eveneens niet over de capaciteit beschikte om de nucleaire materialen die noodzakelijk zijn voor het produceren van een kernwapen, zoals hoogverrijkt uranium (HVU) en plutonium, in voldoende mate te produceren[68].

De activiteiten van beiden inspectieteams waren doorgaans succesvol en leidden tot de vernietiging van een belangrijk aantal verboden wapens. Anderzijds was er voortdurende tegenwerking van het Irakese regime. De toegang tot bepaalde sites werd verhinderd en de verstrekte informatie was slechts onvolledig, wat uiteindelijk zou escaleren tot het verplichte vertrek van de inspecteurs uit Irak in 1998. De steevaste tegenwerking van Irak en het uitblijven van een duidelijke en totale verslaggeving over de vernietiging van de massavernietigingswapens versterkten de assumptie dat Irak reeds over zulke wapens beschikte of dat het programma tijdelijk niet actief was om na de sancties verder te worden gezet. Wanneer in november 2002 het IAEA haar inspecties hervatte samen met een nieuwe VN-inspectiecommissie UNMOVIC, had dit dan ook voornamelijk als doel na te gaan of het Irakese kernwapenprogramma was heropgestart in de periode na 1998, toen de inspecteurs de laan werden uitgestuurd. Rapport S/2003/422, uitgebracht in april 2003 over de vorderingen van het agentschap tussen november 2002 en maart 2003 concludeert dat er geen enkele aanwijzing is dat Irak haar nucleaire programma hervat heeft maar voegt wel daaraan toe dat ze over een te beperkt tijdsbestek had kunnen beschikken om tot een volledig onderzoek en overzicht te komen[69]. De nieuwe inspectieronde en de positieve resultaten ervan hebben niet kunnen verhinderen dat in maart 2003 de VS in coalitie met ‘the willing’ onder de noemer van ‘Operation Iraqi freedom’ Irak binnenvielen. De coalitie beweerde standvastig dat Irak MVW had en zocht legitimiteit voor de inval door te wijzen op de voortdurende weigering van Irak om aan haar ontwapeningverplichtingen te voldoen wat een ‘materiële schending’ van VN-resoluties 1441 en 687 inhield[70].

Dit verloop verwijst naar een wantrouwen ten opzichte van de effectiviteit van inspecties als een non-proliferatiemechanisme: zonder een volledige medewerking van het regime is men nooit zeker dat het volledige nucleaire, chemische of biologische wapenprogramma is blootgelegd. Daarbij paste de overtuiging dat regimewijziging vereist was om het einde van Irak als proliferator te garanderen.

Uit het onvermogen van de coalitie om na de operatie onconventionele wapens te vinden of enig geloofwaardig bewijs dat het clandestiene Irakese programma is voortgezet na het einde van de jaren negentig, kon men evenwel besluiten dat de combinatie van de Golfoorlog in 1991, een beleid van ‘containment’ en sancties, en de VN-inspecties toch tot een effectieve ontwapening en ontmanteling hebben geleid[71]. In die zin kan men stellen dat de omverwerping van Saddam en zijn regime het gevaar voor een nucleair Irak ook op lange termijn heeft uitgeschakeld, althans op voorwaarde dat het proces van de naoorlogse natievorming met succes kan worden afgesloten. De enorme kost waartegen dit werd bereikt verplicht ons voorzichtig te zijn over de voordelen van de ‘militaire oplossing’ en de eventuele bruikbaarheid voor andere cases. Met de ervaringen en de problemen in Irak is het onwaarschijnlijk dat de optie van gedwongen regimevervanging in de toekomst vooraan in de rij van alternatieven zal staan[72].

De vraag blijft waarom Irak zo veel moeite deed de programma’s van massavernietigingswapens verborgen te houden, en zich daardoor pijnlijke sancties op de hals haalde, terwijl ze geen significante zaken te verbergen had. Een verklaring is dat het regime, ter compensatie van de verloren wapens en technologieën tijdens de oorlog en door de VN-inspecties, heeft getracht de rest van de wereld te laten geloven dat ze MVW bezit en via deze ambiguïteit de macht en het prestige die van dit type wapens uitgaan wilde behouden. De motivatie van Saddam lag dus waarschijnlijk in de voordelen die hij toeschreef aan een wereld die zijn nucleaire capaciteiten overschatte, maar ook in zijn angst voor de mogelijke politieke gevolgen van een openlijke vertoning van zwakte als hij zou toegeven aan de wil van de vijand. Ten slotte zou het als een virtuele ‘deterrent’ bovendien een VS invasie kunnen voorkomen.

Libië is zoals gezegd een tweede recent voorbeeld van een proliferator die met succes een halt is toegeroepen. In dit geval volstonden echter diplomatieke druk in combinatie met economische en militaire ‘carrots and sticks’ om het land in het kamp van de NNWS te krijgen[73].

Op 19 december 2003 gaf de Libische leider, kolonel Mohammed Khadafi, toe dat Libië, in strijd met haar internationale verplichtingen onder het NPV een actief kernwapenprogramma had en kondigde meteen aan alle materialen, uitrusting en programma’s met betrekking tot de productie van een kernwapen of andere niet conventionele wapens te elimineren[74]. Deze beslissing lijkt ingegeven door verscheidene factoren[75]: Een eerste (deel)verklaring stelt dat de langdurige internationale sancties tegen Libië hun effect niet hebben gemist. Economische sancties resulteerden in een sterke reductie van de olie-export en algemeen in een stagnatie van de Libische economie waardoor het nastreven van massavernietigingswapens sterk bemoeilijkt werd. Om Libië aan te sporen haar nucleaire programma op te geven werd dat gelinkt aan de opheffing van de sancties en aan extra economische voordelen. De vrees dat het tot een VS-invasie zou komen kan als een tweede factor beschouwd worden. Het Libische streven naar MVW en vooral haar samenwerking met terroristische organisaties had de VS de druk op Khadafi systematisch doen opdrijven[76]. Het bestaande voorbeeld van Irak en de ‘national security strategy’ die er aan de oorsprong van ligt, zouden volgens deze redenering Libië overtuigd hebben om de niet conventionele wapenprogramma’s op te geven. Anderen wijzen meer specifiek op de interceptie van de ‘BBC China’, een schip dat voer onder Duitse vlag en op weg was naar Libië met componenten van een gas-centrifuge om uranium mee te verrijken aan boord, en de inspecties van Libische wapensites door Britse en Amerikaanse functionarissen die op dat zelfde moment plaatsvonden. Beide handelingen toonden dat de nucleaire activiteiten van Libië omvangrijker waren dan voordien werd gedacht. Een laatste argument stelt dat Libië van haar pariastatus afwou en door het opgeven van haar zoektocht naar massavernietigingswapens opnieuw toegang tot de internationale gemeenschap zocht.

Samenvattend is het waarschijnlijk dat voor Libië de vele nadelen en problemen het onverantwoord maakten het nucleair programma nog langer voort te zetten. Libië oordeelde dat haar programma mislukt was en het geen zin had er nog meer geld en ander kapitaal in te stoppen.

Na de aankondiging in december voorzag Libië in een pak significante informatie over haar nucleaire en chemische programma’s en de ontwikkeling van ballistische raketten. De informatie over de Libische nucleaire ambities ging naar het IAEA dat, gemachtigd door het ‘Safeguards Agreement’ tussen zichzelf en Libië en door de extra bevoegdheden onder het eind december aanvaardde Additionele Protocol, de verklaringen nagaat en zoekt te bevestigen[77]. Uit de gegevens die de IAEA ter beschikking kreeg en uit haar inspecties ter plaatse bleek dat de reële omvang van het programma veel uitgebreider was dan wat voordien was aangegeven. Bovendien werd het Libische kernwapenprogramma lange tij