De armoedebestrijdingsinstrumenten in Ghana. Analyse van het opstellingsproces van Ghana’s poverty reduction strategy paper. (Corentin Genin)

“After 20 long years of implementing structural adjustment programmes, our economy has remained weak and vulnerable and not sufficiently transformed to sustain accelerated growth and development. Poverty has become rather widespread, unemployment very high, manufacturing and agriculture in decline, and our external and domestic debts much too heavy a burden to bear» (Ghanaweb.com, 15 May 2001)

In andere studies werden de gevolgen van de Structurele Aanpassingsprogramma’s [SAP’s] in Ghana grondig bestudeerd. Met zijn eigen woorden vat President John Kuffuor het beste de teleurstellende resultaten van de SAP’s in Ghana. Hun ondermaatse resultaten konden vastgelegd worden in alle economische sectoren (Konadu-Agyemang, 2001). Het bestuur van zijn twee troeven (goud en cacao) werd niet bespaard (Osei-Akom, 2001; Asa, 2001). In Sub-Sahara Afrika hebben de SAP’s veelal gezorgd voor meer nadelige gevolgen (verhoging schulden en aantasting van de economische en sociale omstandigheden). De SAP’s hebben eveneens gelijkaardige – soms in mindere mate – effecten veroorzaakt in Latijns Amerika. Ook in Azië leverden de SAP’s slechts matige resultaten (SAPRIN, 2002).

Door die waarneming werd het ontwikkelingsdenken van de Internationale Financiële Instellingen [IFI’s] geleidelijk in twijfel getrokken. Een ander aspect van hun benadering heeft niettemin een belangrijke rol gespeeld. De SAP’s werden systematisch unilateraal opgelegd in alle ontwikkelingslanden. De IMF en de Wereld Bank hadden het overwicht op de besluitvorming van hun ontwikkelingsbeleid (Whitfield, 2005; 643-644). Er werd amper rekening gehouden met de lokale werkelijkheid van de ontwikkelingslanden [OL] en het ‘Washington Consensus’ werd systematisch toegepast in alle OL. De slechte resultaten van de SAP’s leidden o.a. tot een keerpunt in de ontwikkelingstheorie van de IFI’s in het midden jaren 1990.

Veelal om deze twee redenen hebben de IFI’s hun aanpak moeten herzien. Vanaf 1996 werden de OL uitgenodigd hun eigen strategie te ontwerpen in het kader van het HIPC Initiatief. Oorspronkelijk werd de strategie ‘Comprehensive Development Framework’ [CDF] genoemd. Het ging als het ware om de voorloper van de ‘Poverty Reduction Strategy Paper’ [PRSP], maar op dat moment was de opstelling van zo’n document slechts facultatief.

De opstelling van zo’n strategie wordt tegenwoordig gezien als dé oplossing om de armoede tegen te gaan. Deze benadering maakte flink opgang omdat ze de twee nieuwe buzzwords van de ontwikkelingsonderzoekers samenbracht in een enige dynamiek: namelijk goed bestuur en participatie van de civiele maatschappij.

Vanaf 1999 werden alle OL gedwongen om een ‘Poverty Reduction Strategy Paper’ (PRSP) te formuleren om in aanmerking te komen voor een gedeeltelijke kwijtschelding van hun schulden of voor het verstrekken van concessionele leningen.

In die scriptie volgt een analyse van het opstellingsproces van Ghana’s PRSP (GPRS). Hierna wordt bekeken in hoeverre het GPRS opstellingsproces de hoofdprincipes van de herziene aanpak van de IFI’s naleeft. Met dit doel worden eerst besproken de theoretische criteria en principes door de IFI’s ontworpen, om een deftige PRSP op te stellen. Daarna wordt het praktische verloop van het opstellingsproces bestudeerd ten opzichte van de maatstaven en principes door de IFI’s en de DIFD[1] ontwikkeld. De doelstelling van deze analyse is de legitimiteit en geloofwaardigheid van de nieuwe benadering van de IFI’s te evalueren aan de hand van een geval studie, namelijk Ghana.

Deze studie werd gevoerd in de verlenging van een voorafgaande analyse. Het gaat om mijn Licentie Verhandeling (Politieke wetenschappen: internationale betrekkingen)[2].

Deze masterproef is een analyse van het opstellingsproces van de PRSP van Ghana (GPRS)[3]. Daarvoor komt eerst een voorstelling van de hoofdprincipes aan bod om een geschikte PRSP te ontwerpen op basis van gezaghebbende documenten van de Wereld Bank en van de DfID. Daarna worden de deelname en de bijdrage de hoofdzakelijke actoren bekeken. Met dit doel werd een tweedelige aanpak gekozen. We gebruiken twee soorten bronnen (schiftelijk en audio):

- artikels van tijdschriften; publicaties van onderzoekinstituten; rapporten en documenten van internationale organisatie/ overheden; verslag van workshops

Een veldonderzoek werd gevoerd in Accra, hoofdstad van Ghana, tijdens twee maanden – in maart en april 2007 – met een andere student van de Universiteit Gent (Lieta Goethijn) dankzij een reisbeurs verstrekt door de VLIR. Samen hebben we een vijftiental interviews gevoerd met leden van Civil Society Organisations [CSO’s] en instellingen die hebben deelgenomen aan het opstellingproces van de GPRS 1 en 2. De lijst van die 15 ondervraagden en het uittyppen van de interviews staat in Bijlage n° 7.

Uit zorg voor bondigheid werd ervoor gekozen om zo weinig mogelijk citaten te doen. Telkens wordt de betrokken informatie eerder samengevat. Voor meer uitleg over de context van die uittreksels staan die volledig uitgetypt interviews te lezen in Bijlage n° 7. Een speciaal verwijzingsysteem werd gebruikt om naar de juiste plaats van het interview in kwestie te verwijzen. Terwijl normale haakjes worden gebruikt voor normale verwijzingen (naar bronnen van de bibliografie: bvb; “(Withfield, 2006; 434)”[4] – worden accolades gebruikt om te verwijzen naar informaties geput in de interviews: bvb “[Akwetey, n° 15; 6]”[5]. Alle relevante en gebruikte uittreksels van de interviews werden vet afgedrukt.

De interviews zijn zeer pertinent gebleken. Het liet toe de informatie van de literatuur te bevestigen, preciseren, illustreren en soms weer te leggen.

Wat de keuze van de ondervraagden betreft hebben we uitsluitend oproep gedaan op mensen die actief betrokken werden bij het GPRS proces en die ons verzoek hebben aanvaard. Een tiental andere belangrijke CSO’s werden ingeschakeld maar hebben niet gereageerd[6].

Het veldonderzoek is mede uiterst belangrijk gebleken voor de verzameling van verslagen en rapporten over de participatieve workshops bijhorend tot het raadplegingsproces. Na of voor de interviews bezochten we het informatiecenter van de betrokken CSO. In die centra zijn we vaak waardevolle documenten tegengekomen die niet in Europa te vinden zijn. De lijst van die documenten bevindt zich in Bijlage n° 6.

Het onderzoeksontwerp moet ook toegelicht worden. Aanvankelijk wilden we ons richten op de eerste GPRS (2003-2005). Uit het veldonderzoek bleek dat het verschil tussen de workshops georganiseerd voor de eerste en de tweede GPRS (2006-2009) nogal wazig is. Eveneens werden de raadplegingen voor de GPRS 1 ontstellend beperkt. Daarom werden de GPRS 1 (2003-2005) en de GPRS 2 (2006-2009) bestudeerd.

Op meerdere opzichten is Ghana een intrigerend land. Drie tegenstrijdige kenmerken hebben ons aandacht getrokken:

a. In 1957, na de terugtrekking van de Britsen, maakt Ghana deel uit van de ‘middeninkomenlanden groep’, met toen een BNP/ capita van 250 £, zoals Zuid Korea (Konadu-Agyemang, 2000, 473)

b. Ghana is aanhoudend bestempeld als de beste Afrikaanse leerling van de IFI’s (Konadu-Agyemang, 2001; xi, 4/ 2000; 469). Dit land zou op zijn best de beginsels van de “Washington Consensus” hebben nageleefd en toegepast.

c. Zijn totale openbare buitenlandse schuld blijft flink stijgen. Het is verdrievoudigd tussen 1980 en 1995 (Konadu-Agyemang, 2000; 474). De GINI index heeft niet verbeterd (wat geen verbeteringen van de sociale ongelijkheden aanduidt); bovenal is de Human Development Index [HDI] blijven stagneren sinds 1995 ondanks een toenemende en deftige groeivoet.

Die kenmerken heb ik natuurlijk niet toevallig vernomen. Ik heb de gelegenheid gehad om een stage te doen bij de CNCD[7] in juli 2004. Tijdens een maand heb ik onderzoeken kunnen voeren over de SAPRI evaluatie en over de invloed en proficiency van de civiele maatschappij in Ghana (en het verloop van het GPRS opstellingsproces).

Wat de keuze voor Ghana bevestigd heeft is het feit dat Ghana één van de meest stabiele landen van West Afrika is. Ondanks de woelige toestand van de buurlanden (vooral in Ivoor Kust) zijn er geen belangrijke politieke of etnische onrusten. De democratische overgang lijkt sinds 1996 te zijn begonnen.

Daarnaast moet vermeld worden dat de laatste census in Ghana in 2000 plaatsvond (Coulombe H., 2005; Grant R., Nijman J., 2004). Daarom bestaan er soms geen recente cijfers voor een reeks indicatoren die de bevolking betreffen (GINI indicator, omvang van informele sector enz.).

Hierna komt een aantal kwantitatieve data over Ghana. De bedoeling is het land te situeren ten aanzien van andere SSA landen en van landen van andere continenten. Zijn profiel wordt geschetst aan de hand van een aantal tabels en grafieken hierbeneden. Extra kaarten en grafieken zijn raad te plegen in Bijlage 1 en 2.

Tabel 1. Wereld en regionale BNP groeivoet in 2005
Reële BNP groeivoet (%)	Wereld	China	India	Rusland	Afrika	SSA	Ghana
Reële BNP groeivoet (%)	3,2	9,9	8,3	6,4	5,2	5,5	5,8
(bron: ISSER, 2006; 3)

Op Tabel 1 zien we dat de Ghanese groeivoet niet slecht scoort in vergelijking met andere westerse en ontwikkelingslanden. Ghana’s groei is hoger dan het wereldgemiddelde en ook hoger dan het gemiddelde van de landen van Sub-Sahara Afrika [SSA]. De grafiek in Bijlage 1 duidt aan dat vanaf 1990 de groeivoet zich stabiliseert en licht blijft schommelen tot vandaag tussen 4% en 5%. We zien op de twee eerste grafieken dat Ghana redelijk goed scoort in vergelijking met het gemiddelde van de landen van SSA. Het BBP van Ghana is geleidelijk blijven stijgen terwijl het SSA gemiddelde licht afgenomen is. Op de grafiek n° 4 in Bijlage 1 merken we dat de Ghanese schuldenlast drastisch is gestegen tussen 1980 en 1996 waar het 6,5 miljarden beloopt. Daarna blijft de schuldenlast toenemen maar minder sterf tot 2003 waar het bijna US$ 8 miljard bedraagt ondanks de regelmatige beloftes van schuldkwijtschelding van de donors.

Op Grafiek 3 wordt de HDI van 10 landen voorgesteld, waaronder Ghana. Terwijl de HDI van de meeste landen langzaam verbeteren kent de Ghanese HDI een positieve evolutie tot 2000 waar het plots begint dalen – volgens UNDP 2005. Maar de cijfers van de PNUD komen niet overeen met elkaar wat die aantasting betreft. Op een ander grafiek van de PNUD (2006) – hierbeneden – zou de HDI van Ghana al vanaf 1995 niet meer hebben geëvolueerd.

Hoe dan ook stellen we vast dat de meeste landen/regio’s verbeteren in tegenstelling tot Ghana. Opvallend is dat de HDI van Ghana hoger scoort dan het SSA gemiddelde die amper is gestegen sinds 1980.

De kaart in Bijlage 2 werpt licht op de armoedetoestand in Ghana in 1999 en toont dat de armste bevolkingen in het Noorden en Noordoost zich bevinden.

Betreffende de natuurlijke bronnen is Ghana wereld bekend voor zijn voorraden aan goud. Met cacao en de bosbouw is goud de grootste troef van de Ghanese economie. De goudopbrengsten zijn goed voor ongeveer 95% van de totale waarde van de ertsenopbrengsten in Ghana tussen 1990 en 2000. Het is belangrijke te weten dat de ertsen-opbrengsten zorgen voor circa 45% van de exportopbrengsten. Die cijfers betekenen dat bijna de elfde van de Ghanese exportrecepten geleverd worden door de uitvoering van goud.

Samengevat scoort Ghana goed op economisch vlak dank zij zijn grondstoffen en goud in het bijzonder. Maar Ghana scoort slecht op sociaal en menselijk vlak omdat ondanks een deftige groei, de HDI niet verbetert sinds 1995. Het betekent dat de levensverwachting en de scholingsgraad verergeren zich sinds 1995.

Twee bronnen worden hier gebruikt om de hoofdprincipes voor het opstellen van een PRSP aan te duiden. Het eerste document is een publicatie van de “Institute of Development Studies” besteld door de DFID. Het tweede is een studie van de afdeling “Operations Policy and Country Services” (die deel uitmaakt van de ‘Poverty Reduction Strategy’ afdeling) van de Wereld Bank[8].

Beide zijn gezaghebbende documenten en omvatten een aantal gevalstudies waaronder Ghana. Na de analyse van het opstellingsproces – gebaseerd op een veldonderzoek – worden onze uitkomsten vergeleken met de resultaten van hun studie.

Kortom, de meerwaarde van de PRSP is ongetwijfeld dat het een instrument is om een dubbel doel te bereiken: de armoede tegen te gaan en de corruptie te verminderen.

De innovatie van het opstellingsproces van de PRSP is de creatie van een tweedelige dynamiek. De bedoeling is dus de civiele maatschappij [CM] en de politici dichter bij elkaar te brengen om goed bestuur (good governance) en aansprakelijkheid (accountability) van de politieke actoren te stimuleren (McGee R. et al, 2002; 4).

Het eerste document biedt een analytical framework aan om de omvang en kwaliteit van de participatie van de CM (in het ontwerpen van een PRSP) te evalueren.

Het tweede legt de nadruk op de operationalisering van het concept “Country ownership”van de GPRS.

2.1. Evaluatie van de participatie van de civiele maatschappij: een aantal ‘inzichten’

Eerst benadrukken de auteurs het feit dat er geen eenduidige maatstaven bestaan om de participatie van de CM te evalueren. De WB heeft nooit nauwkeurig bepaald wat een ‘aanvaardbaar’ participatief proces is. Ze beweert dat het zeer moeilijk is een precieze lijst van criteria op te stellen omdat de context en de plaatselijke realiteit teveel variëren van land tot land (McGee, 2002; 4).

Over het algemeen wordt het concept ‘participatie van de CM’ op verschillende manier geïnterpreteerd door de IFI’s, de regeringen en de CSO’s. De IFI’s zien participatie eerder als een middel om het goede bestuur en de aansprakelijkheid te bevorderen. De NGO’s beschouwen meestal participatie als een doel op zich om de verschoppelingen te empoweren.

Bij het eerste criterium worden de armste gemeenschappen zelf verondersteld deel te nemen aan een aantal activiteiten, bijvoorbeeld; aan het uitvoeren van een ‘analyse van de armoede’ (Poverty Analysis) - meestal op gemeentelijk niveau -, aan het rangschikken van de prioriteiten om hun situatie te verbeteren; aan het monitoren en evaluatie [M&E] van het beleid van de regering (McGee, 2002; 4).

Daarnaast moet het raadplegingsproces in ‘geschikte omstandigheden’ verlopen (McGee; 7):

- de workshops mogen niet gehaast verlopen: er moet genoeg tijd zijn om vragen te stellen en meningen te uiten

- de workshops moeten een brede en representatieve waaier van actoren omvatten.

- er moet niet teveel informatie verstrekt worden aan de deelnemers (maar er moet wel genoeg op voorhand gegeven worden)

- de verschafte documenten moeten verstaanbaar (niet te technisch) zijn voor het brede publiek

- de uitnodiging voor die workshops en fora moeten ruim op tijd worden bezorgd

- de overheid moet bijkomende informatie verschaffen aan de deelnemers die erom vragen zodat ze de workshops behoorlijk kunnen voorbereiden en er actief aan kunnen deelnemen (na een pertinente analyse van de drafts)

- de deelnemers moeten op basis van transparante criteria uitgenodigd worden

Een ander doelbepalend criterium is de invloed van de CSO’s op de inhoud van de PRSP. De participanten moeten de gelegenheid krijgen om het beleid van de overheid te beïnvloeden.

Wat de geraadpleegde deelnemers betreft moeten de workshops georganiseerd worden op verschillende niveaus van bestuur. Zowel op nationaal, regionaal, District als gemeentelijk niveau moeten de meeste belanghebbenden geraadpleegd worden zodat ze een werkelijk impact krijgen op de lokale ontwikkelingsstrategieën en begrotingen.

Idealiter moet een duidelijk methodologisch kader opgesteld worden om de aanspraken van de CSO’s en de uitslagen van de workshops toe te passen op de strategie van de regering (McGee, 2002; 8).

De bevolking – de plattelandsbewoners in het bijzonder – moet kennis hebben van het lopende proces. De regering en de media zijn verantwoordelijk om de bevolking op de hoogte te brengen over het lanceren en de bedoeling van de PRSP zowel via de gedrukte pers als de radio en televisie (McGee, 2002; 9).

De CSO’s moeten de verschillende bevolkingsgroepen van het land representatief vertegen-woordigen. Alle sectoren, etnische en religieuze groepen moeten het woord kunnen krijgen. Een speciale klemtoon moet gelegd worden op de rechten van kinderen en vrouwen die te vaak het onderpit delven (McGee, 2002; 10).

Een ander te overwegen aspect is de betrokkenheid van het Parlement in het proces. Per definitie maakt het Parlement geen deel uit van de CM (McGee, 2002; 5). Als directe en verkozen vertegenwoordigers van de burgers is de betrokkenheid van de parlementsleden niettemin een kernelement van de legitimiteit en geloofwaardigheid van het ontwikkelings-beleid van de regering.

Janet Entwistle en Filippo Cavassini, onderzoekers en deskundigen bij de WB, hechten meer belang aan de mate van toe-eigening (ownership) van de strategie en aan de representativiteit van de betrokken belanghebbenden. Ze vinden het belangrijk te weten in hoeverre de nationale strategie ontwikkeld wordt door binnenlandse actoren. Vanuit dit opzicht ontwierpen ze 6 kwalitatieve maatstaven om de graad ownership te ramen (Entwistle, 2005a; 4-7). Concreet gaat het om:

Een PRSP proces is een alomvattende en lange termijnstrategie. In de meeste gevallen betreft het proces problemen die reeds lang bestaan. Vóór het lanceren van de PRS hadden de meeste regeringen al een ontwikkelingsbeleid opgestart. De komende PRSP mag dus geen tegenstrijdigheden vertonen met reeds lopende strategieën (Entwistle, 2005a; 4). Daarom moeten de ministers de planning van hun beleid aanpassen aan de prioriteiten die aan het licht komen tijdens de workshops. Daarnaast moeten de verantwoordelijkheden voor het implementeren van de PRSP ook duidelijk verdeeld worden tussen de verschillende ministeries. Hetzelfde geldt voor het monitoren en de evaluatie (M&E) van de PRSP.

Het parlement wordt verondersteld inhoudelijk aan het proces deel te nemen; zowel aan de opstellingsfase als aan de M&E fase. Het parlement wordt aangemoedigd een geschikt platform (een speciale commissie of comité) te creëren om aan de georganiseerde workshops mee te doen. Het ontwikkelingsbeleid van de regionale en lokale overheden moeten ook compatibel zijn met de prioriteiten van de PRSP (Entwistle, 2005a; 5).

Voor een blijvende samenwerking tussen de overheid en de CM moeten ze natuurlijk regelmatig bijeenkomen. Dit liefst op basis van een planning die ze samen hebben vastgelegd (Entwistle, 2005a; 5). De regering moet in eerste instantie de CSO’s behoorlijk informeren over de doelstellingen en de werkwijze van het proces. Aangezien het om een tamelijk technische zaak gaat, wordt van de regering verwacht dat ze de analysecapaciteiten van de CSO’s steunen. Tevens moet ze de strategie vereenvoudigen zodat de lokale bevolking de inzet van de PRSP kan verstaan. Idealiter moeten ten minste de hoofdzakelijke documenten vertaald worden in de lokale talen/dialecten van het land.

De CSO’s moeten de groep mensen die ze verdedigen behoorlijk vertegenwoordigen. Daarvoor wordt verwacht dat ze hun leden informeren en advies vragen over de houding die ze willen aannemen ten opzichte van de PRSP (Entwistle, 2005a; 6). Overigens moeten de CSO’s zich actief engageren in het proces en de noodzakelijke informatie opvragen om de workshops te kunnen voorbereiden. Ten slotte moeten ze uiteraard hun stellingname duidelijk uiten tijdens de consultaties. De afgifte van een schriftelijke versie van hun visie is ongetwijfeld een pluspunt om misverstanden te vermijden. Idealiter worden de CSO’s verondersteld om ook bij de M&E activiteiten betrokken te zijn.

Wat de representativiteit van de deelnemers betreft stellen ze een lijst van 8 actoren voor die noodzakelijk moeten meedoen aan de workshops en foras. Die reeks actoren omvat:

Het personeel van de IFI’s en de bilaterale partners verschaffen bijstand in het proces naar gelang van de behoeftes van het land. De hulpprogramma’s van de donors moeten zoveel mogelijk gecoördineerd en geharmoniseerd worden zodat ze tegemoet komen aan de prioriteiten van de PRSP. Naar gelang van de vraag komen ze tussen het proces als bemiddelaars, waarnemers of facilitators (of ook om bijkomende informatie te verstrekken) maar ze hoeven geen leidende rol te spelen. Ze geven advies en suggesties over de ‘consultatieve vergaderingen’ georganiseerd door de overheid (Entwistle, 2005a; 6).

De opstelling van een PRSP is een jarenlang proces. De overheid moet bijgevolg ervoor zorgen dat de politieke en economische beproevingen (verkiezingen, schommelingen van de ruiltermen, prijs van de brandstoffen) niet leiden tot struikelblokken tussen de etappes van het proces (Entwistle, 2005a; 7). De regering moet problemen voorzien en erop anticiperen in de mate van het mogelijke en een minimale continuïteit verzekeren. Sociale onrusten zijn geen ideaal klimaat voor dit soort onderneming. Alle actoren van de maatschappij hebben belang bij een rustige en gunstige omgeving voor het overleg.

Dit is dus de batterij kwalitatieve indicatoren die gebruikt zal worden om de kwaliteit van de participatie en de invloed van de CM te evalueren. Er zijn andere gezaghebbende documenten van de IFI’s die gelijkaardige maatstaven hanteren maar de meeste werden hierboven voorgesteld.

Tikare S. en Youssef D. benadrukken niettemin het belang van de participatie van de CSO’s in het concipiëren van het macro-economische beleid (Tikare et al., 2001; 32-35).

De Ghanese overheid en bevolking hadden niet veel ervaring met de participatieve processen. Zoals de tijdlijn over de geschiedenis van het participatieve proces in Ghana het aanduidt (zie Bijlage 3), start het begin van die praktijken pas halverwege de jaren negentig. Toen werd het SAPR Initiatief opgestart (1996) en het ‘National Economic Forum’ [NEF] georganiseerd in 1997 – voorvader van het ‘National Economic Dialogue’. Terwijl de deelnemers van de NEF een zekere consensus hadden bereikt over een aantal vraagstukken werden die ‘beslissingen’ niet geïmplementeerd en zo bleef hun invloed op het beleid zeer oppervlakkig (Abugre, 2001; 28). De SAPRIN werd in Ghana door de CIVISOC - het eerste werkelijke Ghanese platform van NGO’s – gecoördineerd en die heeft echter een forse dynamiek verwekte tussen de CSO’s, de NDC regering en de IFI’s. De opstelling van de CDF gaf geen aanleiding tot consultaties of participatieve workshops in Ghana (Entwistle, 2005b; 53-54).

Het raadplegingsproces begon nochtans onder het presidentschap van Rawlings (NDC) in maart 2000. De National Development Planning Commission [NDPC] organiseerde een verkennende vergadering waaraan verschillende belanghebbenden deelnamen. Tijdens deze vergadering werd de invalshoek van de vijf onderwerpen van de GPRS ruim bediscussieerd (in het perspectief van ‘Vision 2020’, de ontwikkelingsstrategie van Rawlings). In juni 2000 werd het proces officieel gelanceerd en een Interim-PRSP werd dringend voorgelegd aan de IFI’s. Het land onderging toen een ernstige economische crisis en de regering moest zo een Interim-PRSP afgeven om zijn bereidheid te tonen [Akwetey, n° 15, 4-5]. Maar die zeer algemene Interim-PRSP hield ook geen participatief proces in en werd uiterst kenmerkt door de flinke aanbevelingen van de Wereld Bank (Abugre, 2001; 8). Killick en Abugre beweren dat dit document alleen een krijgslist was om de fondsen van de IFI’s te blijven ontvangen en dat het bijna geen invloed had op de volledige PRSP (Abugre, idem).

In augustus 2000 benoemde de NDPC de leden van de Task Force en de vijf Core Teams (CT). Elk CT werd verbonden aan een precieze thematiek, namelijk[9]:

Elk Core Team (CT) wordt door een ministeriële bediende en een lid van de CM voorgezeten. Ieder CT bestond ook uit leden van de NDPC, leden van andere betrokken ministeries en van leden van één NGO gekozen door de Task Force die het hoogste personeel van de NDPC is. Daarnaast zitten in elke CT ook een lokale consultant en vertegenwoordigers van de privé-sector en andere analisten van denktanken (Entwistle, 2005b; 54). De exacte samenstelling van de vijf CT’s en van de Task Force bevindt zich in Bijlage 5.

De eerste opdracht van die CT’s is de organisatie van een ‘analyse van de armoede’ (Poverty Analysis). De WB heeft deze missie financieel gesteund maar de CT’s hebben de onderneming volledig in handen gehouden. Die analysen gaven dan aanleiding tot een aantal consultaties op 4 verschillende niveaus:

De NDPC hield bijna 40 consultatieve workshops op gemeentelijk niveau in oktober en november 2000[10], door middel van ‘gesprekken in groepen’ (focus group discussions). Om een evenwichtig overzicht te krijgen van de armoedetoestand in Ghana hebben ze steekproefsgewijze 36 bijzonderlijk arme gemeenten gekozen uit 6 verschillende gewesten. In ieder gewest werden 2 Districts geselecteerd (in totaal zijn dus 12 Districts gekozen) waaruit telkens 3 gemeenten zijn uitgepikt (36 gemeenten dus in totaal).

Meestal werden consultanten ingeschakeld om de kernelementen van die workshops samen te vatten. Ze werden belast met het rapport van de consultaties op de verschillende niveaus. Ze moesten dus de belangrijkste uitslagen van de bijeenkomsten identificeren en oplossingen schetsen om de problemen te verhelpen. De vijf CT’s gaven hun respectievelijk verslag door aan Dr. Ndoum – NDPC voorzitter – tegen maart 2001.

Er werden ook ‘thematieke fora’ georganiseerd over de vijf onderwerpen van de CT’s. Belangrijke platformen van de CM werden ingeschakeld door de Task Force om fora te organiseren (bvb: GAPVOD, IDEG en T.U.C.: zie Punt 4). Ondanks grondig onderzoek konden al deze workshops niet precies geïdentificeerd worden.

Op basis van de verslagen en rapporten van alle raadplegingen riep de NDPC de betrokken CSO’s op voor commentaar en feedback op de uitslagen.

Aan de hand van al dit materiaal hebben de Task Force en de consultanten de eerste hoekstenen van de GRPS vastgelegd. Ze stelden een Zero Draft op en andere documenten die de draagvlakken van het GPRS legden, namelijk de Policy Guideline en de National Development Policy Framework. Ongeacht onze diepe literatuur- en veldonderzoek kon niet altijd toegelicht worden welk document werd opgesteld op basis van welke drafts of rapporten. De studie van Tony Killick en Charles Abugre beklemtonen dezelfde moeilijkheid (Killick & Abugre, 2001; 35-36). Volgens hen is het verband tussen de gemeentelijke raadplegingen, de analyse van de armoede en de andere workshops nogal wazig.

Wat wel vaststaat, is dat er meestal een tweede of derde ronde commentaren werd opgeroepen bij de CSO’s. Dit zorgde voor een heleboel beperkte en meer uitgebreide bijeenkomsten, laat staan de Harmonization workshops en Follow-up zittingen (Abugre, 2001; 9).

Een exacte beschrijving van elke workshop zou moeizaam zijn en van weinig nut voor deze studie. Door de overlapping en de doorlopende aard van sommige activiteiten beperken we ons tot de verwijzing naar de tijdlijn hieronder (zie Box 2). Een uitgebreide versie van die tijdlijn is overigens te vinden in Bijlage 3 die de nadruk legt op de institutionele stappen (de procedures tussen de NDPC (Task Force; Core Teams), Ministerie van Financiën; MoFEP; MTEF; Parlement…).

In mei 2001 vond echter een noemenswaardig evenement plaats. Een driehonderdtal leden van CSO’s werden uitgenodigd op de National Economic Dialogue [NED]. Op hetzelfde organisatiepatroon als het National Economic Forum (1997) beweert die gelegenheid de breedste bijeenkomst te zijn met als doel de grote lijnen van de economische strategie te bediscussiëren. Er werd beweerd dat dit evenement een grote impact op de GPRS heeft gehad [Yaw Baah, n° 12; 7] maar zijn effectieve invloed op de concrete maatregelen van de GPRS werd ontkend [Yao Graham, n° 14 & Emmanuel Akwetey, n° 15]. We komen uitgebreid terug op deze bijeenkomst in de volgende hoofdstukken (zie Punt 4).

Het raadplegingsproces voor de GPRS 1 werd in maart 2002 afgesloten na een concluderend forum om de Final Draft te bespreken. Blijkbaar werd een paar maanden daarna het document officieel voorgesteld aan de IFI’s en daarna aan het parlement, die zonder debat de GPRS goedkeurde in januari 2003 (Entwistle, 2005b; 56).

Het opstellingsproces van de GPRS 2 – die de periode 2006-2009 beslaat – kan hier niet toegelicht worden. Het verliep tussen 2004 en 2005 op een zeer gelijksoortige manier als deze van de GPRS 1, hoewel geen gemeentelijke consultaties werden georganiseerd [Emmanuel Akwetey, n° 15; 11]. Een tweede NED heeft plaatsgevonden in mei 2004. Volgens de respondenten van ons veldonderzoek was de participatie van de CM breder maar van slechtere kwaliteit. Dit houdt in dat meer CSO’s eraan hebben deelgenomen maar met hun mening is niet beter rekening gehouden.

De GPRS is een omvangrijk document (289 p. in totaal) dat eigenlijk bestaat uit twee volumes: de GPRS op zich (244 p.) en een tweede volume over de “Costing and Financing of Programmes and Projects” (45 p.). De GPRS 2 is echter veel korter (133 p.) en is gestructureerd op een gelijksoortige manier. Daarom focussen we onze aandacht op de GPRS 1 die voorgelegd is aan de IFI’s in februari 2003.

De GPRS omvat o.a. vijf grote hoofdstukken over de thematieken die overeenkomen met de vijf onderwerpen van de CT (zie hoger). Het document omvat vier andere hoofdstukken: de beschrijving van het opstellingsproces; de uitslagen van de analyses van de armoede; de prioriteiten van de regering; en de mechanismen voor het M&E. De GPRS heeft - in de mate van het mogelijke – de drie grote principes van de CDF[11] nageleefd en de prioriteiten van de strategie corresponderen met deze van de Millennium Development Goals (Entwistle 2005b; 48).

Een paar kenmerken tekenen het document. Kortom legt die armoedebestrijdingstrategie steeds duidelijk de nadruk op de groei van het BNP, op het opkrikken van het welvaartspeil en op de ontwikkeling van de privé-sector (Abugre, 2001; 4,5,21). Rosemary McGee wijst erop dat de benadering van de GPRS direct verbonden blijft aan de economische groei en aan de macro-economische stabiliteit (McGee, 2002; 16). Vreemd genoeg, maakt in juli 2001 een Intentiebrief van de regering aan het IMF geen melding van een strategie om de armoede teniet te doen (Abugre, 2001; 21).

De omvang van het hoofdstuk besteed aan de kwetsbare en uitgesloten gemeenschappen weerspiegelt misschien ook de beperkte interesse van de regering voor dit publiek (4 pagina’s vergeleken met een gemiddeld van 20 à 25 pagina’s voor de andere hoofdstukken). De onbepaalde aard van de strategieën van dit hoofdstuk is opvallend. Eveneens betreurenswaardig zijn de tien lijnen over het partnerschapprogramma met de NGOs. Het zogenaamde ‘programma’ maakt geen melding van precieze/gekwantificeerde doelstellingen, is ontzettend vaag over de planning, de gemikte gemeenschappen. Het vermeldt niet de partners in kwestie (met welke NGO’s/ CSO’s ?).

Bovendien levert het document niet altijd concrete maatregelen op. De GPRS neigt zich te focussen op losse projecten en minder op institutionele en beleidshervormingen (Entwistle, 2005b, 48). Het verband met het nationale budget en het Medium-Term Expenditure Framework [MTEF] bijvoorbeeld is te verdiepen (Abugre, 2001; vii). We komen uitgebreider terug op dit zwakte in Punt 7.

Een speciale aandacht werd toch besteden aan de coördinatie tussen de talrijke hulpprogramma’s van de verschillende buitenlandse partners, voornamelijk dank zij het Multilateral Donors Budgetary Support initiatief [MDBS][12] en de regelmatige vergaderingen van de ‘Consultatieve Groepen’. Daardoor is de GPRS zogezegd het draagvlak van het Ghanese ontwikkelingsbeleid geworden voor de meeste buitenlandse partners (Entwistle, 2005b; 49). Maar parallelle bilaterale en multilaterale ontwikkelingsplannen zorgen steeds voor verwarring in de coördinatie en implementatie van de GPRS (Whitfield, 2005; 645-647), zie Punt 6.

De aanpak van de GPRS streeft naar het bereiken van lange termijndoelstellingen door het behalen van - en resultaten op korte middellange termijn. De NDPC heeft 52 indicatoren ontworpen om de vooruitgangen van het GPRS te monitoren, maar die zijn helaas niet vermeld in de GPRS. We komen terug op dit zwakte in Punt 8.

Na de publicatie van de GPRS (maart 2003) is de overheid actief gebleven om de efficiëntie, het bewustzijn en de verstaanbaarheid van de strategie te verbeteren. In 2004 werd een nationale enquête uitgevoerd in samenwerking met de WB om de uitkomsten van de GPRS te meten. Daarnaast werd soms verweten dat de data en informatie van de regering niet genoeg toegankelijk waren. Daarom heeft de overheid een Development Communication Enhancement Program opgestart in 2004 (Entwistle, 2005b; 49). Dit initiatief wordt bediscussieerd in Punt 5.

Zoals eerder vermeld heeft Ghana weinig ervaring met de consultatieve processen. Het personeel van de NPDC en de CSO’s hebben dus ontwijfelbaar veel verdiensten te zijn geslaagd in het ontwerpen van de GPRS 1 en 2. Ondanks beperkte middelen werd een respectvolle dialoog geweven tussen de overheid en de CSO’s wat aanleiding gaf aan een positieve wisselwerking. De NDPC heeft gebruik gemaakt van de richtlijnen van de WB – The Participation SourceBook (1998) – en deed zijn best om die hoofdprincipes na te leven (Abugre 2001; 13-14). Een diepgaande analyse moet niettemin het proces van dichterbij onderzoeken.

In ‘Punt 3.2. Etappes en verloop’ werd een theoretisch verloop van het proces beschreven. In de praktijk heeft het proces uiteraard enige moeilijkheden ontmoet. Een aantal struikelblokken en verwikkelingen werden geïdentificeerd tijdens het raadplegings- en opstellingsproces. In dit gedeelte komt een overzicht aan bod van de beproevingen en uitdagingen die de deelnemers onder ogen moesten zien.

Voor de voorstelling van de rol van de verschillende deelnemers stoppen we even om een opmerking te maken over het verkrijgen van die informatie. Hier wordt onderstreept dat de lijst van deelnemers uiterst moeizaam te vinden was. In de officiële documenten[13] komen we alleen generieke benamingen en synoniemen van CSOs tegen, namelijk: NGO’s, cross-sectoral civil cociety groups, development partners, cross-section of stakeholders, womens’ groups, community groups representatives, religious bodies, think tanks, research institutions, policy activists, enzovoort... De exacte namen van die NGO’s of verenigingen verschijnen nergens in de litteratuur van de IFI’s, met uitzondering van de nationale platformen GAPVOD en TUC. Het veldonderzoek en het diepgaande doorzoeken van specifieke tijdschriften is daarvoor van groot belang gebleken.

Zoals de hoofdprincipes het aanwijzen is de overheid voornamelijk verantwoordelijk voor de organisatie van het raadplegings- en opstellingsproces van de PRSP. De uitdagingen en valstrikken in deze soort oefening zijn talloos. Hieronder volgt een genuanceerde beschrijving van de prestatie van de Ghanese regering in dit opzicht. De National Development Planning Commission [NDPC] is de afdeling van de regering die speciaal belast is met die taak. We richten dus onze aandacht vooral op dit orgaan en daarna korter op de noodzakelijke samenwerking tussen de NDPC en de andere betrokken ministeries. Voor een samenhangende actie vereiste de formulering van de GRSP nauwe banden tussen de NDPC en de verschillende afdelingen van de regering.

Eerst bekijken we dus de politieke en institutionele aspecten van het proces. Daarna buigen we ons op het praktische en werkelijke verloop van de workshops, georganiseerd door de NDPC.

Volgens de bestaande literatuur en de ondervraagden (zie Bijlage6) is er geen twijfel mogelijk dat de NDPC de bezieler en de hoofdmotor van het proces was. Hij stelde de leidraad op en zorgde voor de uitvoering van zijn planning. Dit betekent niet dat de NDPC geen moeilijkheden heeft ontmoet.

Er werd ruim erkend dat tussen juni 2000 en december 2001 de organisatie van de workshops nogal onoverzichtelijk was en aan coördinatie ontbrak (Entwistle, 2005b; 50,64). Veel ondervraagden en de studie van Janet Entwistle getuigen van een duidelijk gebrek aan politiek leiderschap. De competenties en het aantal personeel van de Task Force en van de CT waren ontoereikend. Ze beschikten niet over de noodzakelijke logistiek en kwalificaties. De commentaren in de literatuur over dit aspect zijn éénduidig (Abugre, 2001; 21,22). Voor de GPRS 1 bestond de Task Force alleen uit vijf hoge bedienden, geen boekhouder en geen administratieve assistenten of secretaressen.

Ongeacht die zwaktes is de NDPC van Kufuor een grote stap vooruit gegaan als we de voorafgaande politieke context bekijken. In vergelijking met de onzekere demarches en aankondigingen van de vorige regering (J. J. Rawlings, NDC) was de houding van Kufuor veel duidelijker ten aanzien van de PRSP en het HIPC initiatief. Meteen engageerde hij zich in het proces en startte aan het proces zonder omwegen.

Ongelukkig weerspiegelt die versnelling zich amper in het bewustzijn van de CSO’s over het bestaan en over de doelstellingen van een PRSP. In april 2000 (onder Rawlings) was het bewustzijn van de PRSP ontzettend laag bij de CSOs (Sheehy, 2000; 15). De leden van de CSO’s en van de administratie hadden geen enkel inzicht in de betekenis van een PRSP. Één jaar later werd wat vooruitgang geboekt maar de populariteit van de GPRS was nog steeds flink beneden de verwachtingen. In april 2001 werd de GPRS nog erg misbegrepen door de leiders van de voornaamste CSO’s – waaronder GAPVOD – en hoge ambtenaren. Ze verwarden de GPRS o.a. met een hulpprogramma van de UNDP en anderen dachten dat het ging over een nieuwe versie van de PAMSCAD (Killick, 2001; 30). De mediakringen waren niet beter op de hoogte van de strategie. Zo werd ook over het proces uiterst weinig bericht (Abugre, 2001; 30).

Na het opstellingsproces van de GPRS 1 hebben de visuele en geschreven media zich geleidelijk gebogen over het onderwerp. Daardoor is de populariteit van de GPRS flink gestegen. Een breed debat is ontstaan bij de stedelijke bevolking. De opkomst van de NED (zie Punt 4.1.2.), de internationale en lokale NGO’s hebben ook een opmerkelijke rol gespeeld in dat opzicht.

Betreffende de continuïteit van het opstellingsproces zijn twee elementen geïdentificeerd die het proces hebben bemoeilijkt.

Het eerste element is de verkiezingen in december 2000. Na twintig jaar van autoritair en populistisch bewind – John Jerry Rawlings (NDC); 1982-2000 – komt John Kufuor (NPP) aan de macht in december 2000. Het is de eerste alternatie na twintig jaar van top-down administratie en besluitvorming. De overwinning van Kufuor belichaamt de triomf van de pro-markt krachten van het Liberalisme (bevorderd door de NPP, partij van Kufuor) op de krachten van ‘Politics-as-ususal (…) and populist Patrimonialisme’ van John Jerry Rawlings, NDC (Abugre, 2001; 2). Die vreedzame en democratische machtoverdracht is ongetwijfeld wenselijk – hoewel Rawlings een democratisering van zijn bewind ondernam – maar het zorgde voor een onderbreking van de opgestarte strategie. Daardoor werd het ontwikkelingsproject van Rawlings “Vision 2020” (gelanceerd in 1996) opzij gezet door Kufuor. Tevens zijn de gemeentelijke consultaties gevoerd door de NDPC van Rawlings (in oktober en november 2000, juist voor de verkiezingen dus) niet gehanteerd door de NDPC van Kufuor. De rapporten en verslagen van die raadplegingen werden niet doorgegeven van de ene naar de andere regering (Abugre & Killick, 2001; 31). Daarom heeft de NDPC van Kufuor zijn eigen gemeentelijke consultaties moeten uitvoeren in maart 2001 [Emmanuel Akwetey, n° 15; 4].

De tweede – minder erge – tekortkoming qua de continuïteit, is het beheer van de NDPC. In 2005 en 2006 is de NDPC meerdere malen verhuisd vanwege logistieke en huisvestingsproblemen [Winfred Nelson; n° 4; 7]. Tijdens het veldonderzoek hebben we vastgesteld dat dit komen en gaan nefast was voor de overzichtelijkheid van hun archieven. De vervanging van het personeel is een ander probleem bij de NDPC. We hebben veel moeilijkheden meegemaakt met hun archivaris en bibliothecaresse om basisdocumenten te verkrijgen omdat ze pas aangeworven waren. Emmanuel Akwetey van IDEG kon getuigen van dezelfde problemen voor zijn onderzoeken rond de GPRS [Emmanuel Akwetey, n° 15; 2]

De werkwijze om de Core Teams samen te stellen was willekeurig en onbepaald. Er waren geen criteria afgesproken in samenwerking met de CM. Charles Abugre heeft het over het afslaan van sommige experten wiens zichtpunten de regering niet bevielen. Hij vermeldt ook het geval van sommige consultanten die afgedankt werden in de loop van het proces (Abugre, 2001; 11)

Uit het onderzoek van Entwistle bleek dat de communicatie tussen de ministeries hoogst gebrekkig was tijdens de GPRS 1. Het opstellingproces en de implementatie van de strategie ontbrak duidelijk aan interministeriële coördinatie (Enstwistle, 2005; 51). De vijf onderwerpen van de CT kwamen niet overeen met de structuur van de ministeries – met uitzondering van de CT over Macro-economie die direct verbonden werd met het Ministerie van Financiën (Abugre, 2001; 10,11,21,22). Sommige officials van ministers en hoge ambtenaren hadden geen kennis over de GPRS en zijn implicaties op hun afdelingen (Abugre, 2001; 22,30). De meeste ministeriële functionarissen beschouwden het proces als een andere soort conditionaliteit van de IFI’s die immers niet zoveel zou veranderen (Whitfield, 2005; 650). Over het algemeen hechtten de ministeries geen aandacht aan de informatieverzoeken van de CT. Ze gaven geen blijk van inzet ten opzichte van de NDPC en stuurden soms heel jonge gedelegeerden naar de vergaderingen van de NDPC. De beperkte mondelinge en technische vaardigheden van die ambtenaren waren problematisch. De Ministerie van Gezondheid en - in mindere mate - de Ministerie van Voedsel en Landbouw zijn twee uitzonderingen. Ze hebben bijzonder veel inspanningen gedaan om hun beleid aan te passen aan de prioriteiten van de GPRS, hoewel met tegenzin (Abugre, 2001; 23).

De trage structuren en de inefficiëntie van het personeel van de betrokken ministeries werden dus frequent opgeroepen als een belangrijk struikelblok voor de participatieve opstelling van de GPRS. Om dit te verhelpen werden een reeks interessante initiatieven ondernomen. Het Civil Service Performance Improvement Programme is een noemenswaardig voorbeeld (Abugre, 2001; 17). Andere relevante projecten werden voorgesteld door de CT ‘Goed Bestuur’ om de decentralisering van de fiscale bevoegdheden naar lokale regeringen over te hevelen (Abugre, 2001; 18, 19). De versterking van de District Assemblies Common Fund is ongetwijfeld een stap in de goede richting voor de verbeterde financiering van de lokale ontwikkelingsprogramma’s.

In de nasleep van het opstellingsproces van de GPRS 1 is de regering dus blijven werken om de participatieve praktijken te expanderen. De overheid heeft desalniettemin niets gedaan tot op de dag van vandaag om de NED te institutionaliseren zoals voorgesteld door de TUC (zie verder).

De organisatie van de workshops op zich heeft ook veel moeite gekend. Wat die vraagstukken betreft heeft het veldonderzoek veel geholpen.

In tegenstelling tot de intenties van de Task Force gaven de gemeentelijke raadplegingen geen aanleiding tot het zogezegd brede participatieve proces met de CSO’s en de lokale gemeenschappen. Het ging vooral om een technische oefening (de analyse van de armoede) gevoerd door de consultanten van de CT (Whitfield, 2005; 650).

De meeste ondervraagde deelnemers duidden aan dat ze zeer laat uitgenodigd waren [Isaac Yanney, n°6; 7]. Met de uitnodigingsbrief kregen ze ook een dik informatiepakket dat moeilijk was te verwerken vooraleer de workshops plaatsvonden [Yaw Baah, n°12; 2]. De verwachtingen van de overheid over de participatie van de CSO’s waren niet duidelijk. Zo waren ook de doelstellingen van sommige workshops. Zich informeren, getuigen van hun eigen ervaring, concrete aanbevelingen ontwerpen zijn zoveel bijdragen die verschillend voorbereid moeten worden. Veel kritieken doken op in verband met de verschafte informatie (Abugre, 2001; 27). Het inleidende informatiepakket neigde te dik te zijn. Maar als de CSO’s bijkomende inlichtingen vroegen aan de NDPC om een bijeenkomst voor te bereiden kregen ze die niet, te laat of kregen ze de verkeerde informatie [Vitus Azeem, n°7; 2]. Vanwaar vaak een passieve participatie van de deelnemers (Abugre, 2001; 13). Het feit dat de regering schoorvoetend de informatie verstrekte, weerspiegelt de top-down administratieve cultuur gecreëerd door het voorafgaande bewind, deze van Rawlings [aldus Graham Yao, n°14; 4]

De conceptie van de workshops heeft ook niet veel gecontribueerd aan de actieve participatie van de CSO’s. In het algemeen waren de workshops eerder informatief voor de deelnemers in plaats van een moment voor de overheid om inzicht te krijgen van de ervaringen en adviezen van de betrokken organisaties (Whitfield, 2005; 651). Ze moesten allerlei PowerPoint presentaties en voordrachten bijwonen waardoor ze zelden zelf het woord kregen [Vitus Azeem, n°7; 5]. Alleen een klein aantal fors georganiseerde organisaties hebben schriftelijke commentaren afgegeven aan de organisators.

Betreffende de aandacht van de NDPC aan de plattelands gemeenschappen werden weliswaar wat inspanningen geleverd. Maar naast de gemeentelijke raadplegingen – met als doel de analyse van de armoede – hadden ze blijkbaar niet zoveel mogelijkheden om hun mening en terugblik te uiten voor het slot van het proces. Vereenvoudigde versies (vertaald in de hoofdzakelijke dialecten) van de GRPS 1 werden gepubliceerd en verspreid maar alleen nadat het opstellingsfase volledig gedaan was. De uiteindelijke versie van de GPRS werd trouwens voorgelegd aan de IFI’s voordat het goedgekeurd werd door het parlement (Entwistle, 2005b; 56). Die twee voorbeelden tonen dat de betrokkenheid van het parlement en van de plattelandsbevolking niet de prioriteit van de regering was tijdens de GPRS 1.

Zoals hoger vermeld vond de National Economic Dialogue plaats in mei 2001. Die grote bijeenkomst bestond uit twee dagen van uiteenzettingen, debatten en workshops over de toekomstige economische strategieën en uitdagingen in Ghana. Georganiseerd in het ruime International Conference Center was de NED een grootschalig evenement, vermoedelijk de grootste samenkomst van de GPRS. Ongeveer 200 leden van de CM hebben eraan meegedaan.

Volgens de meeste ondervraagden was de omvang van de bijeenkomst precies een hinderpaal voor een effectieve dialoog tussen de CSO’s en de overheid. Ook al werden workshops in kleinere groepen inderdaad gehouden, de uitkomsten van die vergaderingen werden niet in acht genomen. Tijdens de plenaire zittingen moesten de deelnemers urenlang wachten om vragen te stellen.

Voor sommige concrete debatten werden de deelnemers gegroepeerd per belangendomein. Dat wil zeggen dat tijdens die vergaderingen de ontwikkeling NGO’s, de traditionele autoriteiten, en de privé-sector apart debatteerden. Daardoor verloor het evenement een deel van zijn belang [Vitus Azeem, n°7; 4].

De selectie van de CSOs was willekeurig en te ‘Accra-centric’. De NDPC neigde de CSO’s uit te nodigen die gevestigd zijn in Accra. De visie van grassroots en Community-based organisaties is een grote tekortkoming van het proces, ongeacht hun – beperkte – deelname in de analyses van de armoede op gemeentelijk niveau (Entwistle, 2005b; 65).

Een overkomelijke paradox werd ook vaak vermeld. Enerzijds behandelden sommige discussies te algemene vraagstukken. Anderzijds hadden workshops het over heel technische onderwerpen. De oppervlakkige voorbereiding van de deelnemers liet meestal geen diepgaande analyse van de wenselijke maatregelen toe. Dit gezegd zijnde moet de neteligheid van de oefening erkend worden. De juiste tussenweg te vinden was een delicate missie voor de NDPC. In dit opzicht waren de participanten tevreden met de vernieuwende kant van het initiatief en met de bereidheid van de NDPC maar ze waren wat gefrustreerd door de uiteindelijke impact van hun deelname.

In het kader van de GPRS 2 werd een tweede editie van de NED georganiseerd in mei 2004. Volgens onze respondenten heeft de NDPC sommige valstrikken van de eerste NED opgelost maar hij heeft andere moeilijkheden ontmoet. Samengevat was de omvang van de raadpleging nog breder en dus meer representatief. Maar de verwarde organisatie zorgde opnieuw voor ontevredenheden. De planning werd niet gerespecteerd en de uiteenzettingen begonnen meestal met veel vertraging. Nochtans werden de inspanningen van de NDPC ook erkend en beklemtoond door de respondenten.

Behalve die positieve ontwikkeling van de NDPC, evolueerden de mentaliteiten anders bij andere afdelingen van de regering. In mei en juni 2001, precies tijdens en in de nasleep van de NED, waren onderhandelingen aan de gang tussen de regering en de IMF over de condities van een nieuwe lening in het kader van de Poverty Reduction and Growth Facility. Die hermetische discussies hielden geen overleg met de Ghanese civiele middenveld in, ongeacht zijn vergaande impact op het ontwikkelingsbeleid van het land (Abugre, 2001; 28).

Daarnaast geldt een andere algemene opmerking voor de meeste workshops van de GPRS 1. Als gevolg van de beperkte bekwaamheden van de CT werd bericht dat de verslagen en rapporten van slechte kwaliteit waren (Abugre, 2001; 11). Leden van de NDPC hebben de kwaliteit van sommige rapporten beschreven als ‘rubbish’ aldus Abugre. Een aantal verslagen van de gemeentelijke raadplegingen (opgesteld door andere consultanten) werden zelfs niet doorgegeven aan de Task Force en aan de CT van de NDPC (Killick, 2001; 31).

Sommige onderwerpen zouden niet serieus gedebatteerd zijn geweest voor de GPRS 1. Deze kritiek heeft vooral betrekking op de zogenaamde workshop inzake het macro-economische beleid [Yaw Baah, n°12; 5]. De raadpleging over dit onderwerp is uiterst oppervlakkig geweest en werd dus niet in rekening gebracht (Entwistle, 2005b; 56, 65). Volgens een official van de Task Force werd het macro-economische hoofdstuk van de GPRS direct overgenomen uit het leningsprogramma van de IFI’s in Ghana (Whitfield, 2005; 652)

Vreemd genoeg heeft maar één ondervraagde een verrassende tekortkoming geïdentificeerd in het raadplegingsproces. Yao Graham van Third World Network wees erop dat geen workshop over de natuurlijke bronnen of grondstoffen gehouden werd. Geen enkele debat heeft plaatsgevonden over het concrete beheer van de mijnbouwsector terwijl Ghana internationaal bekend staat voor zijn immense voorraden aan ertsen (mangaan, bauxiet, diamanten) en goud in het bijzonder [Graham, n° 14; 2]. Ter herinnering bedragen alleen goudexporten 45% van de totale exportopbrengsten van het land. Die sector voorziet nochtans maar 3% van de beroepsbevolking in een baan. Bovendien werd 80% van de mijnbouwbedrijven geprivatiseerd in de jaren negentig. Ze worden vandaag bestuurd door Amerikaanse, Britse en Australische ondernemers.

Er wordt hier beweerd dat de hervorming van het beheer van de mijnbouwsector – de geprivatiseerde bedrijven inclusief – bij uitstek de noodzakelijke toe-eigening[14] van het ontwikkelingsbeleid in Ghana belichaamt. Die voorraden zijn essentiële rijkdommen die absoluut ten goede moeten komen aan de bevolking.

Samengevat moet een permanente ‘overlegstructuur’ tussen de overheid en de CSO’s steeds worden vastgelegd op institutioneel vlak. De dynamiek verwekt door de GPRS, moet zich daarna nader vertalen op alle bestuursniveaus. Met dat doel zijn het verdere decentraliseringproces en de hypothetische institutionalisering van de NED veelbelovend.

één van de algemene kenmerken van de inhoud van de GPRS, is dat de problemen en oorzaken van de armoede best in kaart zijn gebracht, maar de oplossingen om die plaag te bestrijden blijven hangen (Abugre; 2001; 35-36). Het is opvallend hoe los en wazig de maatregelen zijn ondanks pogingen tot budgettering (GPRS; Volume II). De mechanismen die tot armoede dwingen, zijn ongetwijfeld verduidelijkt maar de GPRS omvat helaas te weinig concrete oplossingen om die te verhelpen (Entwistle, 2005b; 58). Bij voorbeeld ontbreken er precieze strategieën om het systeem van landbezit te hervormen en om de condities van de vrouwen van de boeren te verbeteren.

Tot slot kunnen we ongetwijfeld beweren dat hoe dan ook de regering een meer open houding heeft tentoongespreid ten opzichte van de CSO’s en hun potentiële bijdrage (McGee, 2002; 17).

4.2. GAPVOD (Ghana Association for Private Voluntary Organization for Development)

De analyse van de deelname van GAPVOD verdient veel aandacht. Op het eerste zicht lijkt het evident dat Gapvod het hoofdzakelijke platform van CSO’s is in Ghana. Het valt op dat het de enige CSO (met de TUC) is die nominaal geciteerd wordt in de literatuur van de WB[15]. In de documenten van de IFI’s wordt GAPVOD effectief beschouwd als een van de invloedrijkste acteurs in het proces van de GPRS. GAPVOD is één van de “organizations which had direct impact on the GPRS” aldus Entwistle (2005b; 58). Die platform zou een doelbepalende rol hebben gespeeld in de behandeling van de HIV/AIDS vraagstukken en in de nood om fondsen voor de District Assemblies te verhogen. In die documenten wordt trouwens niets gezegd over de bijdrage en expertise van IDEG, SEND of ISODEC.

Verwijzend naar Gapvod spreekt Tikare van een “nationally known and reputable NGO coalition to lead the participatory process” (Tikare, 2001; 24).

Enerzijds benadrukt Tikare de voordelige rol van zo een coalitie voor de geloofwaardigheid van het proces (Tikare, idem). De leidende rol van GAPVOD liet een breed ownership toe van zowel de inhoud als het proces door de CSO’s, aldus Tikare.

Anderzijds leerden de interviews ons dat zelfs de hoogste leden van Gapvod gefrustreerd en niet tevreden waren van de input van Gapvod.

Erger ontkenden alle ondervraagden[16] van ons veldonderzoek flink de representativiteit en legitimiteit van het platform.

Zo verschijnen een aantal paradoxen en ondervragingen over de effectieve rol van Gapvod. In dit opzicht heeft het veldonderzoek veel geholpen om een alternatieve visie te verkrijgen over de functionering en ‘activiteit’ van Gapvod.

- Charles Abbey: President directeur/ African Development Programme (President)

- Kofi Adu: algemene bestuurder/ Center for Development Partnership (analist)

Een interview is gehouden met elk van die drie mensen. Volgens de interviews schenen ze niet zoveel contact meer met elkaar te hebben. Geen van de drie leden werkt nog permanent in het ‘hoofdkantoor’ van Gapvod maar eerder bij hun respectieve organisatie. Het gebouw van het hoofdkantoor – twee kleine kantoren in feit – van Gapvod is tamelijk bouwvallig en zeer afgelegen [Yaw Baah, n° 12; 11]. Het oord lijkt op het gebouw van een voormalige school en bevindt zich in Weija, een kleine gemeente buiten Accra. De afzondering van de plek en het gebrek aan basisinfrastructuren (telefoon, internet) zijn de redenen waarom ze daar niet gaan werken [Kofi Adu, n° 9; 4,8].

Toen we het oord bezochten kwamen we gesloten deuren tegen. Een lid van de NGO die zich naast het kantoor van Gapvod bevindt, gaf toe dat hij niemand had gezien in dit kantoor sinds een aantal weken.

Geen van de drie leden van Gapvod kon ons een harde versie van de publicaties, dossiers of nieuwsletters van Gapvod leveren.

Dit concrete overzicht van de institutie gaf ons niet de indruk van een gerenommeerd nationaal platform van NGO’s die meer dan 400 leden omvat. Onze vaststellingen leenden ons eerder te denken aan een gewezen instelling die in onbruik is geraakt - precies evenals zijn website die leeg is en die niet geactualiseerd werd sinds 2001[17]. Al die elementen wezen eerder op een onschadelijke “hollow shell” die wel handig is voor een regering en IFI’s belust op een vlot proces met ‘welwillende’ partners.

Gapvod definieert zichzelf als een representatief platform van CSO’s die betrokken waren bij het GPRS proces vanaf het begin (Abrokwa, 2003; 1). In 2003 gaf de gewezen vice-chairman van Gapvod – Magdalen Abrokwa – een lezing in Zambia over de deelname en bijdrage van de Gapvod in de GPRS. In die voordracht valt het op dat ze redelijk enthousiast klinkt over het proces en de opportuniteit die het zou bieden. Tegelijk legt ze uit dat de regering redelijk wantrouwig was en dat CSO’s niet genoeg gelegenheid kregen om actief deel te nemen aan de raadplegingen (Abrokwa, 2003; 3). Ze nuanceert haar mening en benadrukt het feit dat de CSO’s een passief gedrag hadden en wachtten op de initiatieven en uitnodigingen van de regering. Maar ze verwijt ook aan de regering de wilkeurige selectie van de CSO’s waardoor segmenten van de samenleving helemaal niet vertegenwoordigd zijn geweest. Daarom was de participatie van de CSO’s zeer oppervlakkig en werd geen rekening gehouden met hun aanspraken (Abrokwa, 4). Zoals Abugre & Killick (2001, 21) beoordeelt ze de algemene doelstelling van het proces als een mechanisme van “validation and containment” (Abrokwa, 2003, 4). Ze besluit dat Gapvod hervormd moet worden omdat het platform zijn opdracht niet langer kan vervullen.

Tijdens het interview met Charles Abbey (huidige chairman) konden we merken dat hij de opvatting van M. Abrokwa deelt [Charles Abbey, n° 8;1-3]. Hij was ook helemaal niet tevreden van het verloop van het opstellingsproces en van de bijdrage van Gapvod [Charles Abbey, n° 8; 2-4].

De relatieve teleurstelling van de Charles Abbey en Magdalen Abrokwa contrasteert toch veel met de unanieme commentaren van de ondervraagden over Gapvod. Ieder respondent trok zwaar de geloofwaardigheid, representativiteit en legitimiteit van Gapvod in twijfel:

“They don’t represent anybody. They just represent themselves. Gapvod’s lack of representativeness contributes to the difficulties body” [Yao Graham, n° 14; 2]