Vijf punten uit Deel I
van het Verdrag tot vastelling van een
Grondwet voor Europa.

 

Stefan Polakiewiez

 

VERHANDELING
PRACTICUM 1: EUROPEES RECHT

Universiteit Antwerpen
1e Licentiaat Rechten

home lijst scripties  

 

1. Politieke achtergrond en kroniek van de grondwet

2. Toelichting en afbakening van de probleemstelling

3. Rechtspersoonlijkheid en de Unie

3.1 Probleemstelling en situering

3.2 Nadere begripsbepaling

3.2.1 Privaatrechtelijke rechtspersoonlijkheid van de EG

3.2.2 Publiekrechtelijke rechtspersoonlijkheid van de EG

3.3 Gevolgen voor het externe optreden van Unie

3.4 Gevolgen voor het vereenvoudigen van de verdragen en de pijlerstructuur

3.5 Gevolgen voor de rechtsbescherming van de Unie

3.6 Art. I-7 GW EU

4. Controle op de naleving van het subsidiariteitsbeginsel

4.1 Probleemstelling en situering

4.2 Nadere begripsbepaling

4.3 Huidige controlemechanismen op het subsidiariteitsbeginsel

4.3.1 Politieke controle

4.3.2 Rechterlijke controle

4.4 Grondwettelijke wijzigingen m.b.t. de controle op het subsidiariteitsbeginsel

4.4.1 De rechtstreekse betrokkenheid van de nationale parlementen

4.4.2 Uitbreiding van het beroep bij het Hof van Justitie

5. De minister van Buitenlandse Zaken van de Europese Unie

5.1 Probleemstelling en situering

5.2 Een gebrek aan institutionele eenvormigheid in het huidig buitenlands beleid

5.3 De minister van Buitenlandse Zaken van de Unie

5.3.1 Art. I-28 GW EU: een hybride ministerpost

5.3.2 Enkele kritische kantlijnen

6. De vrijwillige terugtrekking uit de Unie

6.1 Probleemstelling

6.2 Materiële en temporele aspecten van de huidige Verdragen

6.2.1 Herziening en terugtrekking krachtens art. 48 EU

6.2.2 Doorwerking van het Weens Verdrag van 1969 inzake het verdragenrecht

6.3 Art. I-60 GW EU: de vrijwillige terugtrekking

7. Over de grondwettelijke verhouding tussen Kerk en Unie

7.1 Probleemstelling

7.2 Analyse van de institutionele verhouding

7.2.1 De preambule van de grondwet: bevestiging van een lekenunie

7.2.2 Art. I-52 GW EU: de status van kerken en van niet-confessionele organisaties

7.2.3 Art. II-70 Hv. van Grondr.: de vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst

8. Besluit

9. Bibliografie

 

 

1. Politieke achtergrond en kroniek van de grondwet

 

1. Op de Europese Raad van december 2000 werd het Verdrag van Nice afgekondigd. De ondertekening door de ministers van buitenlandse zaken van de Europese Unie volgde op 26 februari 2001.[1] Het is de verdienste van het Verdrag van Nice dat de toetreding van tien nieuwe lidstaten mogelijk is geworden.[2] Ondanks deze kwantitatieve toename bleven de kwalitatieve verbeteringen uit: de noodzakelijke institutionele hervormingen voor de Unie werden uitgesteld.[3]

 

2. Van 1 juli 2001 tot 31 december was België voorzitter van de Raad van de Europese Unie. De goedkeuring van de Verklaring van Laken door de Europese Raad op 27 december van hetzelfde jaar betekende voor ons land het sluitstuk op haar voorzitterschap.[4] De Verklaring had als opdracht de organisatie van de toekomst van Europa voor te bereiden en bevat een reeks constitutionele vragen.[5] In plaats van zelf antwoorden te formuleren werd een Conventie bijeengeroepen met de voormalige Franse president Valéry Giscard d'Estaing als voorzitter, bijgestaan door twee vice-voorzitters, in casu de gewezen premiers Giuliano Amato (ITA) en Jean-Luc Dehaene (BEL).[6] Haar taak werd door de Verklaring omschreven als “de wezenlijke problemen die de toekomstige ontwikkeling van de Unie met zich meebrengt te bespreken en de verschillende mogelijke oplossingen te onderzoeken”.[7]

 

3. Op 26 februari 2002 hield Giscard d'Estaing zijn inaugurele rede in de grote vergaderzaal van het Paul-Henri Spaakgebouw van het Europees Parlement in Brussel.[8] Zo ontstond langzaam een “conventiegeest” die de weg heeft vrijgemaakt naar het ontwerp van een Constitutioneel Verdrag voor Europa dat op 20 juni 2003 in Thessaloniki werd voorgesteld op de laatste Europese Raad onder het Griekse voorzitterschap. Dit ontwerp was het eindresultaat van de werkzaamheden van de Conventie na een weerbarstig politiek traject dat zou blijven voortduren tijdens de volgende Intergouvernementele Conferentie (afg. IGC).[9]

 

4. Op de IGC van 4 oktober 2003 tot 18 juni 2004 werd verder gesleuteld aan de tekst van de grondwet. Op 12 en 13 december 2003 mislukten de onderhandelingen wegens onenigheid over de verdeling van de macht in de Raad van Ministers. Spanje en Polen bleven dwars liggen. Het Italiaanse voorzitterschap onder leiding van Silvio Berlusconi zou aan de basis hebben gelegen van de politieke impasse.[10] Tijdens de Europese Raad van 25 en 26 maart 2004 werden de besprekingen opnieuw aangevat. Dankzij het voorbereidend werk van de ministers van buitenlandse zaken onder het Ierse voorzitterschap bereikte de Europese Raad van 17 en 18 juni 2004 een akkoord over het ontwerp-verdrag. Na de goedkeuring volgde op 29 oktober 2004 de plechtige ondertekening te Rome.

 

5. Tot 1 november 2006 hebben de vijfentwintig lidstaten tijd om het verdrag te ratificeren. Een meerderheid van de landen laat de keuze over aan het nationaal parlement, sommige zullen een referendum houden.[11] De uitkomst van de ratificatierondes is precair en Romano Prodi heeft reeds meer dan eens gewaarschuwd op de gevaren van een mislukking.[12] De Europese beleidsmakers zijn zich hier van bewust en de IGC heeft een "Verklaring betreffende de bekrachtiging van het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa" goedgekeurd, die een politieke oplossing biedt bij niet-bekrachtiging door een lidstaat.[13]

 

 

2. Toelichting en afbakening van de probleemstelling

 

6. De opdracht bestaat uit het afzonderen van vijf punten uit het eerste deel van de grondwet van Europa. De klemtoon ligt daarbij op het institutionele luik. Het uitgangspunt van de verhandeling betreft een analyse van de wijzigingen en de merites van de grondwet ten opzichte van het huidig Europees recht.[14] Volgende punten worden behandeld met telkens een eigen c.q. particuliere probleemstelling:

1. Rechtspersoonlijkheid van de Unie

2. Controle op de naleving van het subsidiariteitsbeginsel

3. De Minister van Buitenlandse Zaken van de Europese Unie

4. De vrijwillige terugtrekking uit de Unie

5. De grondwettelijke verhouding tussen Kerk en Unie

 

7. Het blijft omstreden of er überhaupt sprake kan zijn van een grondwet aangezien de EU bezwaarlijk een (federale) staat kan worden genoemd.[15] Sommige rechtsleer laat zelfs de theoretische mogelijkheid open voor een constitutie in een verdrag.[16] Voor de Unieburgers is een democratische legitimering belangrijker dan louter juridische nauwkeurigheid, laat staan taalkundig gemak. Democratische (h)erkenning vereist een actieve participatie van de burgers en een duurzaame aanvaarding van het beleid, maar ook een formeel herkenbaar politiek systeem.[17] Om deze redenen is het aangewezen de tekst van de grondwet op een eenduidige wijze te benoemen. Daarom zal in de verhandeling het “Verdrag tot vastelling van een Grondwet voor Europa” worden aangeduid als “de grondwet”.

 

 

3. Rechtspersoonlijkheid en de Unie

 

3.1 Probleemstelling en situering

 

8. De lege lata beschikt de Unie in tegenstelling tot de EG en de EGA niet over de uitdrukkelijk toegekende rechtspersoonlijkheid. Tijdens de onderhandelingen die vooraf gingen aan het Verdrag van Amsterdam[18], pleitte het Ierse voorzitterschap voor toekenning van rechtspersoonlijkheid aan de Unie naast de rechtspersoonlijkheid van de Gemeenschappen.[19] Een voorstel van het daaropvolgende Nederlandse voorzitterschap kende uitsluitend rechtspersoonlijkheid toe aan de Unie.[20] Volgens deze laatste opvatting zou aldus een einde komen aan de rechtspersoonlijkheid van de Gemeenschappen. Geen van beide voorstellen haalde de eindmeet.

9. In de overtuiging dat de Europese Conventie over de toekomst van Europa over voldoende elan zou beschikken werd het onderwerp opnieuw op de agenda geplaatst: Werkgroep III kreeg het mandaat om zich over de afwezigheid van de rechtspersoonlijkheid van de Unie te buigen. Het vraagstuk dat de werkgroep werd voorgelegd kan als volgt tot de eerste probleemstelling van de verhandeling worden gesynthetiseerd: wat zijn de gevolgen van de afwezigheid versus de uitdrukkelijke toekenning van de rechtspersoonlijkheid van de EU op het vlak van:[21]

a) het externe optreden van de Unie

b) het vereenvoudigen van de verdragen en de pijlerstructuur

c) de rechtsbescherming van de Unie

Hierna zal een beknopte definitie van het begrip rechtspersoonlijk worden uiteengezet, vervolgens zullen de drie geselecteerde gevolgen (a, b en c) worden besproken.

 

 

3.2 Nadere begripsbepaling

 

3.2.1 Privaatrechtelijke rechtspersoonlijkheid van de EG

 

10. Privaatrechtelijk wordt aan de EG de ruimste handelingsbevoegdheid gegeven welke door de nationale wetgevingen aan rechtspersonen wordt toegekend (art. 282 EG). De EG wordt vertegenwoordigd door de Commissie en kan roerende en onroerende goederen verkrijgen of vervreemden en in rechte optreden. Op deze vorm van rechtspersoonlijk wordt verder niet ingegaan.

 

3.2.2 Publiekrechtelijke rechtspersoonlijkheid van de EG

 

11. Dit betekent dat de EG kan drager zijn van rechten en verplichtingen van internationaal publiekrecht.[22] De publiekrechtelijke rechtspersoonlijkheid wordt uitdrukkelijk vermeld in de art. 281 EG. Het eerstgenoemde artikel verleent de Gemeenschap handelingsbekwaamheid om te kunnen deelnemen aan het internationele rechtsverkeer, op voorwaarde dat derde landen of andere internationele organisaties de publiekrechtelijke rechtspersoonlijkheid erkennen.[23] Naast handelingsbekwaamheid is de EG handelingsbevoegd om internationale overeenkomsten te sluiten.[24] In de AETR-zaak van 31 maart 1971 heeft het Hof van Justitie bepaald dat de verdragsluitende bevoegdheid van de EG niet enkel voortvloeit uit uitdrukkelijke bepalingen (zoals bijvoorbeeld art. 133 EG), “maar ook kan voortkomen uit andere verdragsbepalingen en uit handelingen, door de instellingen der Gemeenschap in het kader van deze bepalingen verricht”.[25] In een later arrest heeft het Hof geoordeeld dat deze bevoegdheid toekomt aan de Gemeenschap en niet aan de instellingen.[26]

 

 

3.3 Gevolgen voor het externe optreden van Unie

 

12. In juli 1994 heeft de Unie een memorie van overeenstemming opgesteld waarin zij zich engageerde om het bestuur uit te oefenen over de stad Mostar in ex-Joegoslavië.[27] Juridisch gezien kon de Unie wel operationeel zijn op het vlak van het buitenlands beleid[28], maar ze was geen treaty making power omdat de bevoegdheid om internationale overeenkomsten te sluiten ontbrak. Om dit juridisch struikelblok te omzeilen werd het document ondertekend door een Europese trojka en de West Europe Unie.[29]

 

13. De toekenning van rechtspersoonlijkheid had een einde kunnen maken aan de noodzaak om dergelijke juridische constructies te formuleren, maar zoals vermeld werden de voorstellen van het Ierse en Nederlandse voorzitterschap niet aanvaard (zie nr. 8). Het Verdrag van Amsterdam voorzag een oplossing door art. 24. in te lassen: de Raad van Ministers kan internationale overeenkomsten sluiten op aanbeveling van het voorzitterschap. Volgens bepaalde rechtsleer kan uit art. 24 EU een impliciete rechtspersoonlijkheid van de Unie worden afgeleid.[30] Deze visie steunt op het feit dat de bevoegdheid om onderhandelingen te openen en overeenkomsten te sluiten uitdrukkelijk toekomt aan de Raad van Ministers en niet aan de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten. Een meer terughoudende visie interpreteert art. 24 EU als een vereenvoudigde procedure waarbij de “institutionele machinerie van het Verdrag gebruikt kan worden om te onderhandelen en om namens de lidstaten internationale overeenkomsten te sluiten waarbij zijzelf, en niet de Unie, partij zijn”.[31]

 

14. Ondanks de controverse heeft de Raad van Ministers op basis van art. 24 EU in naam van de Unie, overeenkomsten gesloten met de Federale Republiek Joegoslavië[32] en met de Voormalige Joegoslavische republiek Macedonië[33]. Deze uitvoeringspraktijk werkt de aanvaarding van rechtspersoonlijkheid in de hand en de ontkenning ervan wordt steeds moeilijker.[34]

 

 

3.4 Gevolgen voor het vereenvoudigen van de verdragen en de pijlerstructuur

 

15. Wil de Unie een doelmatige, transparante en rechtszekere organisatie zijn, dan is een vereenvoudiging van de verdragsteksten noodzakelijk.[35] Het toekennen van rechtspersoonlijkheid aan de Unie, waar de rechtspersoonlijkheid van de Gemeenschap in opgaat, baant de weg naar dit doel. Vanuit juridische oogpunt is het mogelijk dat alleen de rechtspersoonlijkheden samensmelten terwijl de Unie en EG-verdragen afzonderlijk blijven bestaan. De werkgroep concludeerde dat de samenvoeging van de verdragen eigenlijk het logisch gevolg is van de samenvoeging van de rechtspersoonlijkheden: indien “de Gemeenschap geen eigen rechtspersoonlijkheid meer zou hebben, het onderscheid tussen het VEU en het VEG geen bestaansrecht meer zou hebben en tot onnodige complicaties zou leiden”.[36]

 

16. Het Verdrag van Maastricht heeft een duidelijk supranationele eerste pijler onderscheiden van een duidelijk intergouvernementele tweede (GBVB) en derde pijler (PJSS). [37] De samenvoeging van de verdragen en de expliciete toekenning van rechtspersoonlijkheid aan de Unie maken deze pijlerstructuur overbodig. Dit impliceert niet noodzakelijk dat de verdeling van de bevoegdheden en de rol van de instellingen wijzigen. Samenvattend gezegd zal de institutionele idententiteit van de Unie aan duidelijkheid winnen.[38]

 

 

3.5 Gevolgen voor de rechtsbescherming van de Unie

17. Uit art. 46 EU blijkt dat het Hof van Justitie niet bevoegd is om handelingen van de Unie te controleren die gesteld worden in het kader van de tweede pijler. Daarnaast staat de afwezigheid van rechtspersoonlijkheid an sich een adequate rechtsbescherming tegen het handelen van de Unie in de weg:[39]

18. Indien de Unie internationale overeenkomsten sluit op basis van art. 24 EU, zullen de lidstaten of de Gemeenschappen internationaal aansprakelijk zijn. Het antwoord op de vraag wie moet worden aangesproken is afhankelijkheid van het optreden van de Unie dat gebaseerd kan zijn op de bevoegdheid van de Gemeenschappen of van de lidstaten.[40] Het statuut van de Unie is in het internationale rechtsverkeer derhalve moeilijk af te lijnen.

 

 

3.6 Art. I-7 GW EU

 

19. Onder leiding van vice-conventievoorzitter en grondwetspecialist Giuliano Amato werden verschillende deskundigen gehoord. Op 1 oktober 2002 diende werkgroep III op basis van een ruim bereikte consensus haar eindverslag in met de aanbeveling dat “het constitutionele verdrag zou aan het begin een nieuwe bepaling moeten bevatten die bepaalt dat de Unie rechtspersoonlijkheid heeft”.[41] De aanbeveling van de werkgroep werd door de Conventie aanvaard, artikel I-7 van de grondwet bevat de enkele zin: “De Unie bezit rechtspersoonlijkheid”.

 

 

4. Controle op de naleving van het subsidiariteitsbeginsel

 

4.1 Probleemstelling en situering

 

20. De Spaanse christen-democraat Inigo Mendez de Vigo werd door de Conventie aangeduid als voorzitter van “Werkgroep I Subsidiariteit”.[42] De hoofdvraag waarop de groep zich moest buigen vormt de probleemstelling van dit hoofdstuk: wat zijn de voorwaarden voor een doeltreffende politieke en rechterlijke controle op de naleving van het subsidiariteitsbeginsel? De corollaire notie van de subsidiariteit, de evenredigheid of proportionaliteit, valt buiten het bestek van de verhandeling.

 

 

4.2 Nadere begripsbepaling

 

21. Het subsidiariteitsbeginsel is binnen de Vaticaanse maatschappijleer ontwikkeld en van daaruit verder verspreid.[43] In het wereldbeeld van de Kerk mag een hoger gezag zich niet met de zaken inlaten die beter op een lager niveau kunnen worden geregeld.[44] Het beginsel heeft vrij snel zijn weg gevonden in het Gemeenschapsrecht, te denken valt aan artikel 5 van het EGKS-Verdrag[45] en art. 130 R, vierde lid, EEG[46].

 

22. Naarmate de EG-integratie op het vlak van handel en economie toeneemt, vermindert de vrijheid van de lidstaten om een eigen beleid te voeren. Het juridisch effect is dat de EG steeds meer gebruik is gaan maken van haar bestaande bevoegdheden en dat de lidstaten nieuwe bevoegdheden overdragen aan de EG. Dit heeft een inkrimping van de nationale bevoegdheden in hoofde van de lidstaten en een groei van de werkingssfeer van het communautaire recht tot gevolg.[47] Om dit proces aan banden te leggen werd in 1992 in het Verdrag van Maastricht het subsidiariteitsbeginsel uitdrukkelijk opgenomen (thans art. 5 EG).[48] Dat het belang van het subsidiariteitsbeginsel niet mag worden onderschat komt onder meer tot uiting in een interinstitutioneel akkoord van 25 oktober 1993 waar de Raad van Ministers, het Europees Parlement en de Commissie zich verplicht hebben het beginsel na te leven.[49] De voorwaarden voor de toepassing van het beginsel werden in 1997 door het Verdrag van Amsterdam gehecht aan het EG-Verdrag in het Protocol betreffende de toepassing van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel (hierna “het protocol”).[50]

 

23. Het subsidiariteitsbeginsel is bijzonder politiek geladen en de meningen over de werkelijke c.q. inhoudelijke betekenis kunnen ver uiteen lopen.[51] Art. 5, tweede alinea, EG stelt dat de Gemeenschap slechts optreedt, op de gebieden die niet onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt. Volgens K. LENAERTS vormt “het subsidiariteitsbeginsel zodoende een filter tussen de bevoegdheid van de Gemeenschap en de mogelijkheid om die bevoegdheid uit te oefenen”.[52]

 

 

4.3 Huidige controlemechanismen op het subsidiariteitsbeginsel

 

4.3.1 Politieke controle

 

24. Gemeenschapsinstellingen die aan de wetgevingsprocedure deelnemen moeten krachtens punt 1 van het protocol controle uitoefenen op het subsidiariteitsbeginsel. Het zijn dus de instellingen zelf die moet onderzoeken of de materie ter zake niet beter op het niveau van de lidstaten kan worden geregeld. Punt 4 van het protocol legt een motiveringsplicht op aan de instellingen die moeten aantonen dat het subsidiariteitsbeginsel in acht wordt genomen.

 

25. De Commissie moet de relevantie van al haar voorstellen rechtvaardigen in het licht van het subsidiariteitsbeginsel.[53] Het Europees Parlement en de Raad van Ministers onderzoeken of de Commissievoorstellen in overeenstemming zijn met art. 5 EG[54], en de Commissie brengt jaarlijks verslag uit[55] aan de Europese Raad, het Europees Parlement en de Raad van Ministers over de toepassing van art. 5 EG.

 

4.3.2 Rechterlijke controle

 

26. Het Hof van Justitie kan communauraire handelingen van de instellingen toetsen aan het subsidiariteitsbeginsel.[56] De controle van het Hof is beperkt omdat het subsidiariteitsbeginsel in wezen een politiek beginsel is en de legifererende instellingen over een ruime discretionaire marge beschikken.[57] Advocaat-generaal L.A. Geelhoed bevestigt dat het Hof een marginale toetsing uitoefent uit wanneer de “gemeenschapswetgever over de nodige discretionaire ruimte” beschikt.[58] Een beroep tot nietigverklaring wegens schending van het subsidiariteitsbeginsel kan bij het Hof aanhangig worden gemaakt door particulieren, de lidstaten, de Raad van Ministers, de Commissie en het Europees Parlement (art. 230 EG).[59]

 

 

4.4 Grondwettelijke wijzigingen m.b.t. de controle op het subsidiariteitsbeginsel

 

27. In art. I-11, derde lid, GW EU is het subsidiariteitsbeginsel opgenomen. Wat de toepassing betreft van het beginsel verwijst de tweede paragraaf van het artikel naar het Protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid.[60] De belangrijkste wijzigingen met betrekking tot de controle op naleving van het subsidiaritetisbeginsel situeren zich op het niveau van de nationale parlementen en het beroep bij het Hof van Justitie.

 

4.4.1 De rechtstreekse betrokkenheid van de nationale parlementen

 

28. De Commissie zendt de ontwerpen van wetgevingshandelingen toe aan de nationale parlementen. De wetgevingsresoluties van het Europees Parlement en de standpunten van de Raad worden, zodra zij zijn aangenomen respectievelijk vastgesteld, door de betrokken instelling aan de nationale parlementen toegezonden.[61] Ieder ontwerp van Europese wetgevingshandeling moet een subsidiariteitsmemorandum bevatten met een uitgebreide toelichting van de elementen op basis waarvan de naleving van de beginselen van subsidiariteit kan worden beoordeeld.[62]

 

29. Ieder nationaal parlement kan binnen een termijn van zes weken vanaf de datum van toezending van een ontwerp van Europese wetgevingshandeling aan de voorzitters van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie een gemotiveerd advies toezenden waarin wordt uiteengezet waarom het betrokken ontwerp zijns inziens niet strookt met het subsidiariteitsbeginsel.[63] De instellingen dienen rekening te houden met deze gemotiveerde adviezen, maar de nationale parlementen kunnen een voorstel niet blokkeren.[64]

 

4.4.2 Uitbreiding van het beroep bij het Hof van Justitie

 

30. Nieuw is dat het Comité van de Regio's een beroep kan instellen tegen Europese wetgevingshandelingen voor de vaststelling waarvan het volgens de Grondwet moet worden geraadpleegd.[65] Het Comité kan dus beroep aantekenen tegen de uitkomst van een procedure waarin zij slechts een adviserende rol heeft.[66]

 

 

5. De minister van Buitenlandse Zaken van de Europese Unie

 

5.1 Probleemstelling en situering

 

31. Literatuuronderzoek toont aan dat de minister van Buitenlandse Zaken door veel auteurs als een spectaculaire vernieuwing wordt aanzien. Het (on)terechte enthousiasme voor deze nieuwe positie legt de vinger op de wonde van het huidig externe optreden van de EU. Het is gekend dat dit optreden gebukt gaat onder institutionele tekortkomingen[67], maar verontrustend is de stelling dat hierdoor onrechtstreeks werd bijgedragen aan de laatste Europese genocide, want zo schrijft een rechter bij het Gerecht van eerste aanleg van de EG: “The massacre in Srebrenica in 1995 remains a symbolic episode for the European Union: a structure which multiplies the speeches against the ethic cleaning, but favours it in fact by its bureaucratic convolutions”.[68] De Conventie was zich bewust van het belang en heeft de grondwetgevende voorbereidingen toevertrouwd aan Werkgroep VII “Extern Optreden” met Jean-Luc Dehaene als voorzitter. Uit het groot aantal problemen dat de groep onderzocht beperken wij ons tot de basisaspecten van de minister van Buitenlandse Zaken.

 

 

5.2 Een gebrek aan institutionele eenvormigheid in het huidig buitenlands beleid

 

32. Strict juridisch moet het onderscheid worden gemaakt tussen het externe optreden van de EG in de eerste pijler en dat van de lidstaten handelend in het kader van het GBVB. Politiek bezien is dit onderscheid niet zo duidelijk en is het voornamelijk de Unie die zich op het internationale vlak manifesteert.[69] De RELEX-commissarisen zijn verantwoordelijk voor de gemeenschappelijke handelspolitiek en de externe elementen van de overige beleidsgebieden krachtens het EG-Verdrag. Het hoofdzakelijk intergouvernementele coördinatiemechanisme voor de gemeenschappelijke buitenlandse politiek wordt waargenomen door de Europese Raad en de Raad van Ministers.[70] Het zesmaandelijks wisselende voorzitterschap van de Raad bemoeilijkte in het verleden de continuïteit van het buitenlands beleid aanzienlijk. Bij het Verdrag van Amsterdam werd daarom de permanente Hoge Vertegenwoordiger voor het GBVB ingevoerd en gekoppeld aan de functie van secretaris-generaal van de Europese Unie.[71]

 

33. Het externe beleid van de EG is vaak succesvol want voornamelijk geschraagd door economische doelstellingen.[72] Het beleid van de Unie kan daarentegen over minder goede resultaten buigen. Het heeft ontegenzeggelijk op kritieke momenten gefaald. Te denken valt aan de onzichtbare rol van de Unie tijdens de val van Srebrenica, de verdeeldheid over de invasie in Irak, en het feit dat de Unie als grootste investeerder in het Midden-Oosten geen wezenlijke rol speelt in de onderhandelingen tussen Palestijnen en Israëli’s.[73] Ruwweg liggen twee mechanismen aan de basis.[74] Vooreerst zijn er te veel spelers actief: het Voorzitterschap, de Hoge Vertegenwoordiger voor het GBVB, de RELEX-commissarisen, speciale vertegenwoordigers, ministers van gezaghebbende lidstaten, enz. Ten tweede verloopt de besluitvorming door de Raad bij unanimiteit (art. 23, lid 1, EU), wat de slagkracht van de Unie hypotheceert.

 

 

5.3 De minister van Buitenlandse Zaken van de Unie

 

5.3.1 Art. I-28 GW EU: een hybride ministerpost

 

34. De minister wordt benoemd met gekwalificeerde meerderheid van stemmen door de Europese Raad en met instemming van de voorzitter van de Commissie (art. I-28, 1, GW EU). Hij voert het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid van de Unie (art. I-28, 2, GW EU) en wordt hierin bijgestaan door een Europese dienst voor extern optreden. De minister is voorzitter van de Raad Buitenlandse zaken (art. I-28, 3, GW EU) en is een van de vice-voorzitters van de Commissie (art. I-28, 4, GW EU). Deze gespecialiseerde Raad (art. I-24 GW EU) is een afsplitsing van de raadsformatie “Algemene Zaken en Externe Betrekkingen” die op de Europese Raad van Sevilla werd ingesteld.[75] Opmerkelijk is zijn ambtshalve vice-voorzitterschap bij de Commissie terwijl de benoeming via een afzonderlijke procedure in de schoot van de Europese Raad verloopt. Uit de derde en vierde alinea van art. I-28 GW EU blijkt de fusie tussen de huidige functies van HV voor het GBVB en die van de commissaris met de portefeuille Externe Betrekkingen.[76] Het pakket opdrachten van de minister is door deze dichotomie vrij ingewikkeld.[77] Als Commissielid is hij belast met de taken van deze instelling op het gebied van de externe betrekkingen, maar blijft binnen dit bestek onderworpen aan de regels die het optreden van de Commisie beheersen (art. I-28, 4, GW EU).

 

5.3.2 Enkele kritische kantlijnen

 

35. In de eerste plaatst wordt opgemerkt dat de minister van Buitenlandse Zaken geen monopolie heeft over het volledige externe beleid van de Unie. Zo zal de commissaris bevoegd voor gemeenschappelijke handel de Unie blijven vertegenwoordigen in internationale handelsaangelegenden, en de commissaris die bevoegd is voor milieu blijft zich profileren op internationale fora om duurzame ontwikkeling te promoten.[78]

 

36. Het buitenlands beleid zal een centraal aanspreekpunt hebben wat de identiteit van de Unie in de internationale gemeeschap ten goede zal komen. Toch moet dit pluspunt gerelativeerd worden. Art. I-22 GW EU kent aan de voorzitter van de Europe Raad ook externe vertegenwoordiging toe. De bevoegdheidstoedeling tussen beide funties is onduidelijk en een gebrek aan transparantie kan conflicten tussen beide gezagsdragers doen ontstaan.

 

37. Ten slotte bestaat het risico van het “intergouvernementaliseren” van externe beleidsbeslissingen die zich heden in de eerste pijler situeren.[79] Wanneer het buitenlands beleid in de Raad wordt gevormd, en de minister voor Buitenlandse Zaken de operationalisering tot stand brengt in de Commissie, dan kan de situatie zich voordoen waarin beslissingen van de Raad een grote inlvoed hebben op initiatieven die in theorie door de Commissie moeten worden gesteld.

 

 

6. De vrijwillige terugtrekking uit de Unie

 

6.1 Probleemstelling

 

38. De communautaire verdragen en het Unieverdrag bevatten geen uitgewerkte regeling over de vrijwillige terugtrekking van een lidstaat uit de Gemeenschappen en de Unie.[80] Art. 48 EU en het volkenrecht voorzien enkele aanknopingspunten, maar of de desbetreffende bepalingen toepasbaar zijn op terugtrekking wordt in de rechtsleer betwist. Aangezien art. I-60 GW EU de terugtrekkingsprocedure in niet minder dan zes alinea’s beschrijft, wordt de invloed en receptie van de vermelde aanknopingspunten in de grondwet onderzocht.

 

 

6.2 Materiële en temporele aspecten van de huidige Verdragen

 

39. Buiten het EGKS-Verdrag[81] werd de temporele werking van de overige Verdragen[82] (en de grondwet) niet beperkt.[83] In het basisarrest Costa/E.N.E.L. van 1964 heeft het Hof van Justitie er op gewezen dat de lidstaten de bedoeling hadden een eigen rechtsgemeenschap in het leven te roepen.[84] Het Hof baseert zich op het feit dat een Gemeenschap met eigen organen en bevoegdheden voor onbeperkte tijd werd opgericht. In 1986 heeft het Hof een belangrijke dimensie in haar rechtspraak toegevoegd, met name dat de Gemeenschap een constitutionele rechtsgemeenschap is.[85]

 

6.2.1 Herziening en terugtrekking krachtens art. 48 EU

 

40. Art. 48 EU beschrijft de eenvormige procedure tot herziening van de Verdragen. Het is de enige verdragsbepaling waaraan het terugtrekkingsproces kan worden vastgeknoopt.[86] Een herziening is slechts mogelijk na een communautaire fase van de gemeenschapsinstellingen en een intergouvernementele fase vastgelegd door een conferentie van vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten. [87] Een ontwerp tot herziening kan uitgaan van de regering van elke lidstaat en de Commissie.

 

41. Een lidstaat kan de Unie dus slechts verlaten na herziening van het Verdrag. Het acquis communautaire bevat echter sporen die verbieden dat lidstaten de identiteit en het bestaan van de Gemeenschap aantasten.[88] Art. 2 EU formuleert de doelstelling van de “volledige handhaving en verdere ontwikkeling van het acquis communautaire ten einde na te gaan in hoeverre het beleid en de samenwerkingsvormen die bij dit Verdrag zijn ingesteld, herziening behoeven om de doeltreffendheid van de mechanismen en instellingen van de Gemeenschap te verzekeren”. Mogelijks wordt hier uit afgeleid dat het acquis communautaire niet kan worden afgezwakt of tenietgedaan en het recht op verdragsherziening begrensd is.[89]

 

6.2.2 Doorwerking van het Weens Verdrag van 1969 inzake het verdragenrecht

 

42. Binnen het toepassingsgebied van het gemeenschapsrecht verlopen de relaties tussen de lidstaten onderling en tussen lidstaten en de Gemeenschap niet volgens de regels van het internationaal recht.[90] Het Weens Verdragenverdrag van 1969 creëert enkel rechtsgevolgen tussen staten[91] en heeft volgens J. VANHAMME “verdragsrechtelijk geen bindende kracht ten aanzien van de Europese Gemeenschappen”. [92] Aangezien niet alle Europese lidstaten het verdrag hebben ondertekend, kunnen de Gemeenschappen evenmin bij “substitutie” gebonden zijn.[93] Toch betetekent dit niet dat het Verdragenverdrag voor het gemeenschapsrecht van geen betekenis is. De auteur nuanceert zijn eigen uitganspunt en stelt dat de afwezigheid van de verdragsrechtelijke werking van het Verdragenverdrag ten aanzien van de Europese Gemeenschappen enkel van toepassing is op de bepalingen die de verdragsrechtelijke werking van het Weens Verdrag zelf moduleren.[94] Art. 307, tweede alinea, van het EG-Verdrag geeft aan dat de Gemeenschap de intentie heeft om zich in te passen in de internationale rechtsorde.[95] Het Hof van Justitie heeft trouwens verklaart dat de Gemeenschap in de uitoefening van haar bevoegdheden het volkenrecht moet eerbiedigen[96] en heeft herhaardelijk verwezen[97] naar het Verdragenverdrag van 1969.

 

43. Op basis van de “Herren der Verträge” clausule[98] kunnen lidstaten volgens sommige auteurs de Gemeenschapsverdragen wijzigen zonder de eenvormige procedure van art. 48 EU te moeten volgen.[99] Het Hof van Justitie heeft deze mogelijkheid in verschillende arresten verworpen.[100] Volgens bepaalde rechtsleer zijn de lidstaten in hun “constituerende” functie eveneens onderworpen aan de regels voor een Verdragsherziening, wat voortvloeit uit het specifieke karakter van de communautaire rechtsorde.[101]

 

44. Art. 54 van het Verdragenverdrag is de volkenrechtelijke sleutel voor herziening zoals bepaald in art. 48 EU: terugtrekking uit een verdrag kan plaatsvinden overeenkomstig de bepalingen uit dat verdrag of door overeenstemming tussen de partijen. Art. 56 van het Verdragenverdrag verbiedt de individuele opzegging of terugtrekking van een verdrag indien deze mogelijkheid niet uitdrukkelijk is voorzien, tenzij vaststaat dat partijen de bedoeling hadden de mogelijkheid toe te laten, of het recht op opzegging of terugtrekking uit de aard van het verdrag kan worden afgeleid.

 

 

6.3 Art. I-60 GW EU: de vrijwillige terugtrekking

 

45. Krachtens het eerste lid van art. I-60 GW EU kan een lidstaat overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen besluiten zich terug te trekken uit de Unie. De kennisgeving van het voornemen van de lidstaat gebeurt aan de Europese Raad. Na onderhandelingen wordt een akkoord[102] gesloten over de voorwaarden van de terugtrekking waarbij rekening wordt gehouden met het kader van de toekomstige betrekkingen van die lidstaat (art. I-60 GW EU, tweede lid). De Grondwet van Europa is niet meer van toepassing indien na twee jaar geen terugtrekkingsakkoord is gesloten (art. I-60 GW EU, derde lid).[103] Het terugtrekkingsakkoord is geen verplichte voorwaarde omdat het concept van vrijwillige terugtrekking anders wordt uitgehold.[104] De terugtrekking heeft niet noodzakelijk een definitieve uittreding tot gevolg, een voormalig lidstaat kan het lidmaatschap opnieuw verzoeken (art. I-60 GW EU, vijfde lid).

 

46. Het Presidium heeft de oorspronkelijke bewoordingen van art. I-60 GW EU geformuleerd en steunt gedeeltelijk op het Verdrag van Wenen.[105] Een meerderheid van de Conventieleden stond positief tegenover de idee, maar verscheidene andere leden wilden het recht op terugtrekking aan striktere toepassingsvoorwaarden en procedures binden dan die welke het Praesidium heeft voorgesteld.[106] In een aantal amendementen werd om schrapping van het artikel gevraagd, “indien het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht de mogelijkheid van terugtrekking biedt, is het niet nodig om in de grondwet uitdrukkelijk hierin te voorzien”.[107]

 

47. Een lidstaat kan zich in extremis unilateraal en zonder voorwaarden terugtrekken uit de Unie. Een dergelijke stap lijkt ons zowel politiek als juridisch bijzonder vermetel en onwaarschijnlijk. Het terugtrekkingsakkoord is een kritisch onderdeel van de procedure, maar deze laatste is verre van compleet en vertoont een gebrek aan stringente bepalingen.

 

 

7. Over de grondwettelijke verhouding tussen Kerk en Unie

 

7.1 Probleemstelling

 

48. Aangezien de Europese Unie met vijfentwintig lidstaten meer dan 450 miljoen burgers telt[108] is het religieus en levensbeschouwelijk pluralisme in de Conventie en de daarop volgende IGC onder ruime mediabelangstelling aan bod gekomen.[109] Het uitgangspunt van dit hoofdstuk is dat de Unie neutraal moet zijn, d.w.z. geen godsdienst of levensbeschouwing mag bevoordelen door ze te verheffen tot haar eigen normatieve basis en dat de godsdienstvrijheid van de burgers moet worden gegarandeerd.[110] Onderzocht wordt hoe de institutionele verhouding tussen Kerk en Unie is geregeld in functie van de preambule, art. I-52 GW EU en art. II-70 Handvest van Grondrechten.

 

 

7.2 Analyse van de institutionele verhouding

 

7.2.1 De preambule van de grondwet: bevestiging van een lekenunie

 

49. In de preambule van de grondwet lezen we: “Geïnspireerd door de culturele, religieuze en humanistische tradities van Europa [...]”. Achter dit zinsdeel schuilt een intens debat tussen voor- en tegenstanders van een expliciete verwijzing in de grondwet naar God en de joods-christelijke traditie van Europa.[111] De voorstanders hebben zich tevreden moeten stellen met de notie “religieus”, want God en het christendom worden niet vermeld in de definitieve preambule. In het woordenboek Van Dale wordt “religieus” uitgelegd als “godsdienstig”, maar juister lijkt ons de “verzameling van symbolische handelingen, gedachten en objecten en/of instellingen die groepen mensen met elkaar doet communiceren op een integrale manier”.[112] Godsdienstig daarentegen is een manier om in een dienende relatie te staan tot God.[113] Vanuit godsdienstsociologisch oogpunt is het transcendentale aspect van het adjectief “religieuze” tot op zekere hoogte geneutraliseerd omdat er ook niet-godsdienstige religies zijn.

 

50. De joods-christelijke traditie van Europa kan als historisch gegeven moeilijk worden ontkend of genegeerd.[114] Vast staat dat vele Europese moslims zich maar moeilijk zouden kunnen vereenzelvigen met een preambule die enkel verwijst naar de joods-christelijke traditie en niet naar de islam.[115] Een tweede en zeer belangrijk bezwaar tegen de verwijzing kwam er door de landen waar het principe van scheiding tussen Kerk en Staat een bijzondere rol speelt.[116] De afwijzigheid van een verwijzing naar God en de christelijke wortels van Europa mag niet worden onderschat: het neutraliteitsvereiste (zie nr. 48) wordt op die manier juridisch-ethisch opgelegd.

 

7.2.2 Art. I-52 GW EU: de status van kerken en van niet-confessionele organisaties

 

51. Art. I-52 GW EU vindt men terug in Titel VI van de grondwet, “Het democratisch bestel van de Unie”. Het eerste en het tweede lid van het artikel[117] bevestigen dat het juridisch statuut van de kerken tot de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten hoort en dat de nationale eigenheid van de verhouding tussen Kerk en Staat in de verschillende lidstaten wordt gerespecteerd.[118]

 

52. Het derde lid van art. I-52 GW EU is een nieuwe bepaling en stelt dat de Unie een open, transparante en regelmatige dialoog voert met de kerken en levensbeschouwelijke en niet-confessionele organisaties. Een dialoog is geen schending van het neutraliteitsvereiste omdat een radicale scheiding tussen religie en politiek het pad zou effenen naar een “secularistisch autoritarisme”[119] dat geenszins verzoenbaar is met het democratisch bestel van de Unie. Volgens SILVIO FERRARI zijn de bewoordingen evenwel niet voldoende precies. Het is onduidelijk of de “regelmatige dialoog” enkel op spirituele domeinen betrekking heeft of ook uitgebreid kan worden tot materie die seculier hoort te zijn.[120]

 

7.2.3 Art. II-70 Hv. van Grondr.: de vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst

 

53. Art. II-70 Hv. Grondr. beschermt de godsdienstvrijheid.[121] Elke burger heeft het recht om een godsdienst naar zijn of haar keuze te belijden en deze te veranderen, zowel openbaar als privé, zonder dat hier negatieve rechtsgevolgen uit kunnen voortvloeien. Traditionele opvattingen over godsdienstvrijheid plaatsen de klemtoon op de privé-sfeer maar miskennen vaak het collectieve niveau.[122] RIK TORFS heeft dit treffend verwoord: “religious freedom is an idle concept if it lacks the opportunity to develop its own policy based upon solid structures”.[123] Kortom, godsdienstvrijheid is een noodzakelijke maar op zich onvoldoende voorwaarde om de institutionele verhouding tussen Kerk en Unie te structureren; art. II-70 Hv. Grondr. moet dus in samenhang worden gelezen met art. I-52 GW EU.

 

 

8. Besluit

 

54. Sinds de Conventie over de toekomst van Europa in het voorjaar van 2002 de werkzaamheden aanvatte, gonsde het in zowat alle kringen van commentaar, suggesties en bedenkingen. Sommigen pochten over een preconstituante.[124] Anderen meesmuilden dat de Conventie ondemocratisch was.[125] Doorheen de verhandeling is gebleken dat wij de vijf behandelde punten voorlopig kunnen beschouwen als “des réalisations concrètes créant d'abord une solidarité de fait”.[126]

 

55. Een doeltreffend en stabiel Europees beleid kan maar worden opgebouwd indien het steunt op elementaire juridische funderingen. De grondwet kent uitdrukkelijk rechtspersoonlijkheid toe aan de Europese Unie. Wij hebben gezien hoe deze toekenning samenhangt met de vereenvoudiging van de verdragsteksten. Daarnaast zal de Unie als volkenrechtelijk subject een eigen internationale verantwoordelijk op zich kunnen nemen.