Inleiding

‘Als je niet op het internet bestaat, besta je niet’. Deze boutade werd de laatste jaren werkelijkheid. De invloed van het internet en van andere, nieuwe elektronische vormen van informatie- en communicatietechnologieën is in onze hedendaagse samenleving nauwelijks weg te denken. Steeds vaker zijn we aangewezen op die nieuwe vormen van informeren en communiceren. De openingsuren van het gemeentehuis opzoeken, cursussen downloaden, solliciteren…, het kan tegenwoordig vaak enkel online. Ook onze communicatie verloopt nu vaker via elektronische weg. Docenten laten virtuele mededelingen na en laten de traditionele ‘valven’ links liggen; communicatie tussen werknemers en werkgevers of tussen collega’s onderling gebeurt meer en meer via e-mail. Kortom, onze manier van communiceren en informeren ondergaat een evolutie. Ook de publieke sector beseft dit en wil niet achter blijven. Hoewel de overheid in het verleden een achterstand heeft opgebouwd, heeft ze de laatste jaren meer en meer de weg naar het internet gevonden. Zo stelde de Vlaamse regering in 2000 haar ambitie voor om “als eerste regio ter wereld een volwaardig e-government op te bouwen”. Alle informatie moest online raadpleegbaar zijn en er moest één geïntegreerd loket komen, zodat de burger de weg naar de overheid sneller kon vinden[1]. En inderdaad: we kunnen steeds meer gemeenten, provincies en andere openbare besturen op het internet terugvinden. Nu deze nieuwe informatie- en communicatietechnologieën ingeburgerd zijn geraakt in de publieke sector, is het tijd voor nieuwe doelstellingen: het realiseren van een vraaggerichte en geïntegreerde dienstverlening[2]. De invoering van ICT in de publieke sector moet de dienstverlening naar de burger toe immers ten goede komen. Om dat te bereiken, moeten verschillende diensten geïntegreerd worden of op mekaar worden afgestemd en dat vergt vaak ingrijpende veranderingen in de relaties tussen de verschillende besturen[3].

In deze eindverhandeling wordt de invloed besproken die e-government heeft op de relaties tussen besturen. Aan de hand van een case zal onderzocht worden hoe een netwerk van publieke en private actoren beïnvloed is geweest door de invoering van e-government. Die case is het project ‘CultuurDatabank’ van Cultuurnet Vlaanderen. De CultuurDatabank concentreert alle informatie in verband met het culturele aanbod in Vlaanderen in één publieke databank. Deze vorm van e-government heeft implicaties voor de actoren uit het netwerk en beïnvloedt hun relatie tot mekaar. Het zijn deze actoren die we zullen bestuderen.

In een eerste deel wordt een bestuurskundig begrippenkader uitgewerkt waarmee de verandering in de interbestuurlijke verhoudingen wordt uitgelegd. In deel twee wordt ingegaan op het beleidsdomein ‘cultuur’ en wordt er uitgelegd wie de voornaamste actoren binnen het beleidsnetwerk zijn en welke de voornaamste problemen zijn. In een derde deel worden de begrippen toegepast op de case. De centrale vraag in deze eindverhandeling is of de invoering van e-government een invloed heeft gehad op het netwerk van culturele actoren, publiek en privé, en hun relatie tot elkaar en wat die invloed is. We kunnen ons afvragen of de invoering van e-government inderdaad bijdraagt tot de dienstverlening, of besturen bevoegdheden verliezen of bijkrijgen, wie het machtigste is binnen het netwerk…Dit zijn slechts enkele vragen. We bekijken de situatie voor en, in de mate van het mogelijke, de situatie na de invoering van de CultuurDatabank, zo kunnen we het best nagaan wat de invloed is van e-government in dit project.

We mogen immers niet zomaar aannemen dat het invoeren van e-government of het werken met ICT enkel positieve effecten heeft op de werking van de overheid of in haar relatie met de burger. Bovendien wordt vaak vergeten dat e-government een organisatorisch vraagstuk en geen ICT-vraagstuk betreft[4]. In deze eindverhandeling wordt dan ook nagegaan hoe in dit geval de invoering van e-government verloopt, wat de gevolgen ervan kunnen zijn en waarmee men zeker rekening moet houden.

1 Definities

1.1 Het begrip e-government

1.1.1 definitie

Een algemeen aanvaarde definitie van het begrip e-government bestaat niet: elke auteur houdt er zo zijn eigen mening op na. Toch kan men in die verschillende definities duidelijk twee aspecten terugvinden. Ten eerste is er het technologische, vormelijke aspect dat in de meeste definities terugkomt: het merendeel van de auteurs legt sterk de nadruk op het gebruik van nieuwe informatie- en communicatietechnologieën door de overheid voor haar communicatie met de burger, bedrijven of andere overheden. Het gebruik van internet, sms en digitale televisie zijn hier voorbeelden van. De e in e-government staat immers voor elektronisch; e-government betekent dan ook de elektronische overheid. Ten tweede wordt steeds beklemtoond dat het gebruik van de nieuwe technologieën ook welbepaalde doelen heeft: het beter laten functioneren van overheidsdiensten, het verhogen van het democratisch gehalte van de overheid en het transparanter en eenvoudiger maken van de dienstverlening, kunnen doelstellingen zijn bij het invoeren van e-government.

Als de burger contact zoekt met de overheid, wordt hij geconfronteerd met verschillende problemen[5]: ten eerste is er het fysische probleem De burger moet zich begeven naar de fysieke plaats waar de overheid zich bevindt. Decentralisatie en deconcentratie zorgen er wel voor dat de burger zich niet steeds naar ‘Brussel’ moet begeven om een nieuwe identiteitskaart aan te vragen of om belastingsaangiften te doen: dit kan immers op gemeentehuizen of op de buitendiensten van de ministeries. De openingstijden van gemeentehuizen en andere overheidsdiensten zijn echter vaak problematisch: burgers met bepaalde beroepen kunnen zich moeilijk vrijmaken op de tijdstippen dat hun gemeentehuis open is. Een tweede probleem is de institutionele complexiteit van de overheid: in België hebben we verschillende bestuursniveaus en binnen deze verschillende niveaus ook nog eens meerdere diensten of departementen. Het is voor de burger niet eenvoudig om de dienst te vinden die zijn probleem kan behandelen. Ook de complexiteit van materies kan problematisch zijn voor de (lager geschoolde) burger. Een volgend probleem is het proces: vaak vergt een aanvraag een hele procedure, waarbij het dossier langs meerdere personen of diensten moet passeren. Interne problemen of coördinatieproblemen tussen de verschillende diensten zorgen ervoor dat de dienstverlening traag kan verlopen. Ook de klantvriendelijkheid of de klantgerichtheid is vaak een probleem bij overheidsdiensten: vaak is een administratie in de eerste instantie op zichzelf gericht in plaats van op de burger. E-government kan in zijn verschillende vormen een oplossing bieden voor deze problemen.

Als we het over e-government hebben, kunnen we niet anders dan te gaan kijken hoe de overheden dit fenomeen in de praktijk voorstellen. Op de website van de Europese Commissie wordt e-government gedefinieerd als ‘the use of information and communication technology in public administrations combined with organisational change and new skills in order to improve public services and democratic processes and strengthen support to public policies’[6]. De stad Leuven definieert het begrip e-government op haar website als ‘het beleid van de overheid waarbij burgers en ondernemingen via hun computer en het internet kunnen communiceren en interageren met de overheid. Zo kan iedereen allerlei informatie krijgen en bepaalde handelingen uitvoeren, zoals het aanvragen en het invullen van formulieren via het e-loket. Bovendien kan de administratie via online diensten gemakkelijker in contact treden met de burger en de procedures versnellen’[7]. We zien hier duidelijk dat de besturen zelf aangeven dat de invoering van informatie- en communicatietechnologieën de efficiëntie van de dienstverlening moet verhogen. De federale overheid heeft het op haar portaalsite over ‘een fundamenteel nieuwe, geïntegreerde en voortdurend aangepaste manier van dienstverlening waarbij maximaal gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden van de nieuwe informatie- en communicatie technologie’[8]. In deze laatste definitie wordt meer de nadruk gelegd op een geïntegreerde aanpak. Bij de andere definities zou men immers kunnen opwerpen dat diensten los van mekaar hun eigen e-government initiatieven ontwikkelen, wat misschien wel hun band met de burger verbetert, maar misschien niet de band met andere overheidsdiensten. Een geïntegreerde aanpak suggereert dat de diensten op elkaar zijn afgestemd en compatibel zijn.

In de literatuur vinden we dezelfde omschrijvingen. Gant en Gant menen dat e-government ‘refers to efforts in the public sector to use information and communication technologies to deliver government services and information to the public. E-government offers numerous possibilities to use the internet and web-based technologies to extend government services online, allow citizens to interact more directly with the government, employ customer-centric services and transform operational and bureaucratic procedures’[9]. Dit laatste aspect wordt beaamd door Kampen, die vindt dat ‘het belangrijkste doel van e-government de vereenvoudiging is van administratieve procedures door het ontwerpen van een efficiënte en effectieve back-office’[10]. E-government wordt door Bekkers gedefinieerd als het ondersteunen, respectievelijk het (her)ontwerpen van de (bestaande en potentiële) relaties en interacties die een overheid onderhoudt met relevante partijen in haar omgeving, door middel van ICT-netwerken zoals het internet, teneinde toegevoegde waarde te bieden.[11] Talrijke doelstellingen die overheden nastreven kunnen immers maar gerealiseerd worden als er ‘informatie-uitwisseling, overleg en samenwerking is tussen de verschillende daarbij betrokken besturen’[12].

Uit deze verschillende definities kunnen we concluderen dat het gebruik van nieuwe informatie- en communicatietechnologieën een kernpunt is van e-government: we hebben het hier dan voornamelijk over de implementatie van informatica. De overheid ontwikkelt bijvoorbeeld websites en interactieve internettoepassingen om met de burger te communiceren. Voor de communicatie tussen de overheidsdiensten zelf, zal men beroep doen op computersystemen en informaticanetwerken. Dit gebeurt natuurlijk niet zomaar: een tweede belangrijk element van e-government is dat men die nieuwe technologieën gebruikt om onder meer de dienstverlening te verbeteren en om de administratieve procedures te vereenvoudigen.

1.1.2 De front-office

Er wordt een onderscheid gemaakt tussen de back-office en de front-office. De front-office is de plaats waar de contacten plaatsvinden met de klant; de back-office is de plaats waar het beleid wordt ontwikkeld, dossiers worden behandeld en de administratie wordt gevoerd[13].

De front-office, de plaats waar met de burger wordt gecommuniceerd, kan verschillende verschijningsvormen hebben: dit kan bijvoorbeeld het traditionele, fysieke, loket in het gemeentehuis zijn, maar ook een website die men thuis via de pc bezoekt. De front-office is met andere woorden het geheel van applicaties die gericht zijn naar de burger of naar bedrijven. De front-officevoordelen van e-government zijn onder meer dat men niet moet aanschuiven en dat de diensten de hele dag beschikbaar zijn, ook in het weekend. Zo kan men bijvoorbeeld formulieren invullen en via het internet doorsturen naar de gemeente, zonder dat men het huis hoeft te verlaten of men zich moet schikken naar de openingsuren van het gemeentehuis. Nieuw is dat men informatie of diensten niet altijd meer rangschikt naar het departement of de entiteit die ervoor verantwoordelijk is, maar dat men deze categoriseert in onderdelen die beter verstaanbaar zijn voor de burger. De nieuwe portaalwebsite van de Vlaamse Regering is een goed voorbeeld: diensten worden gerangschikt onder thema’s, zoals ‘werken’ of ‘gezondheid’[14]. Dit zijn natuurlijk geen afdelingen binnen de Vlaamse regering, maar ze bundelen nuttige informatie die onder een zelfde noemer valt. Zo hoeft de burger niet te weten onder welk departement een bepaald beleidsdomein zich situeert, maar krijgt hij een waaier van diensten die horen tot het onderwerp dat hem interesseert. Dat komt de transparantie en de relatie burger-bestuur zeker ten goede. Nadelen gerelateerd aan de front-office zijn echter dat nog niet iedereen over een internetverbinding en adequate computer beschikt en dat niet iedereen met de nieuwe technologieën overweg kan. Minder dan één derde van de Belgische bevolking beschikt over een internetaansluiting[15] en dat is dan ook nog veel te laag om echt gebruik te gaan maken van het internet als communicatiemiddel door de overheid. Men zou immers het overgrote deel van de bevolking niet bereiken. Het aantal bedrijven met een internetaansluiting bedroeg in 2001 dan weer 93%[16]. Voor bedrijven zou e-government dan ook een goede aanwinst zijn, zij zouden gebruik kunnen maken van het medium om formulieren in te vullen en deze door te sturen naar de overheid. Natuurlijk is internet niet het enige kanaal waarmee de overheid in contact treedt met het publiek: ook kiosken, gewone loketten en telefoon zijn kanalen die de overheid kan integreren om de klantgerichtheid van het overheidsoptreden te verbeteren. Deze verscheidenheid aan kanalen is noodzakelijk om elke burger te kunnen bedienen en om het hele gamma aan diensten te kunnen aanbieden.

Overigens is de kwaliteit van de websites en de kwaliteit van de e-dienstverlening niet altijd even denderend. Het merendeel van de gemeenten heeft een eigen website en meestal vinden we daar dan ook een e-mailadres, maar dit zegt natuurlijk niets over de feitelijke dienstverlening. Zo zou men direct met de gemeente in contact moeten kunnen komen via e-mail, maar het haalt niets uit als niemand de e-mail leest of als die niet bij de juiste persoon terecht komt. Uit een onderzoek blijkt dat bijna de helft (46% om precies te zijn) van de gemeenten binnen een periode van 24 uur terugmailt met een antwoord[17]. 16% laat op de tweede dag van zich horen, maar meer dan één vierde antwoordt eigenlijk helemaal niet. Men concludeert dan ook dat “toeval een te grote rol speelt: de resultaten tonen geen duidelijk beeld. Dat wijst erop dat de meeste gemeenten geen organisatorische afspraken hebben gemaakt om e-mails consequent te behandelen.”[18]

1.1.3 De back-office

Het back-office is het deel dat de burger niet te zien krijgt. We kunnen stellen dat dit de applicaties zijn voor de overheden zelf: daar worden dossiers geïntegreerd en elektronisch afgehandeld. Verschillende bestuursniveaus worden in het back-office aan elkaar gekoppeld.

De vorige versie van de Vlaamse portaalsite deelde zijn doelgroepen op en had verschillende loketten, met een verschillende inhoud, speciaal aangepast aan de geviseerde doelgroep. Dit was een perfect voorbeeld van hoe een back-office naar de burger toe wordt opengesteld: de verschillende doelgroepen krijgen andere diensten te zien, gegroepeerd in thema’s, waarbij irrelevante zaken worden weggelaten.

Tabel 1 Wat is e-government?

Bron: Vlaamse Regering, Wat is e-government,2003 [28.03.2004: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/egovinfo/02_visie/index.html].

Een goed voorbeeld van een back-office is de Kruispuntbank Sociale Zekerheid: België nam een aantal jaren geleden het besluit om alle gegevens van de sociaal verzekerden en de werkgevers, die verspreid zijn over vele instellingen van sociale zekerheid, te harmoniseren en elektronisch met elkaar te verbinden via de Kruispuntbank. Dit is de back-office. Inmiddels zijn niet minder dan 2000 sociale instellingen aangesloten op de Kruispuntbank[19].

Het is dus precies de integratie van gegevens, databanken en processen die deze back-office interessant maakt: om ervoor te zorgen dat gegevens die reeds ergens bij een overheid beschikbaar zijn, niet meer telkens opnieuw worden opgevraagd, wordt het principe van de “authentieke bronnen” ingevoerd. Dit betekent dat die administratie die functioneel het meest te maken heeft met een reeks van gegevens aangeduid wordt als de enige verantwoordelijke voor de gegevens-opvraging en -bewerking. Andere administraties die deze gegevens nodig hebben moeten ze dan ook kunnen gebruiken[20]. Dit heeft dus implicaties voor de front-office en de back-office: burgers moeten niet steeds basisinformatie ingeven die de overheid eigenlijk al in haar bezit heeft. Overheden hebben daardoor ook minder werk en delen hun hulpbronnen met elkaar. Op de back-office en de processen wordt later nog teruggekomen.

1.1.4 ICT

Het begrip ICT betekent voluit informatie- en communicatietechnologieën. Het is dus de verzamelnaam van alles wat zich bezig houdt met het beheer van informatiesystemen en communicatiesystemen[21]. Vandaag denken we dan vooral aan computersystemen, databases, netwerken en andere elektronische communicatiesystemen. E-government gebruikt die informatie- en communicatietechnologieën om haar doelstellingen te bereiken[22]. Verder in de tekst zal de term ICT gebruiktworden als het gaat om computersystemen, databases en internet.

1.2 Het begrip interbestuurlijke verhoudingen

1.2.1 Het begrip bestuur

Onder het begrip bestuur kunnen we twee betekenisvelden onderscheiden: het bestuur als functie, dan slaat het begrip op de activiteit van het besturen, en het bestuur als orgaan.[23] We hebben het hier over die tweede betekenis, het bestuur als orgaan. We kunnen dit begrip op twee manieren benaderen: in het eerste geval spreken we van het formele uitgangspunt, in het tweede geval spreken we van het materiële uitgangspunt.

Onder de formele invulling van het begrip, verstaan Boes en Suetens ‘alle handelingen die van een publiekrechtelijk lichaam uitgaan, welke ook hun inhoud weze (uitvoerend, wetgevend, jurisdictioneel)’[24].

Het is echter de materiële invulling van het begrip dat van belang is voor deze verhandeling en het is dan ook deze definitie die gehanteerd zal worden. Onder de materiële invulling van het begrip, verstaat Schram ‘het geheel van instellingen dat dit gedeelte van de overheidstaak uitoefent dat niet behoort tot de wetgeving tot stand gebracht door het parlement (formele wetten) en tot de rechtspraak uitgeoefend door onafhankelijke rechtbanken en gerechtshoven’.[25] Het begrip ‘bestuur’ is dan ‘het verzamelbegrip dat slaat op de veelheid aan diensten en organisaties, die ter beschikking staan van de regerende instanties of die in de nationale context het binnenlandse bestuur uitmaken. Zij hebben als opdracht de hier bedoelde regerende of uitvoerende instanties te ondersteunen en bij te dragen tot de realisatie van de hen toekomende functies in het geheel van het overheidsoptreden’[26]. In deze definities vinden we terug dat enkel uitvoerende organen als bestuur in aanmerking komen; wat we ook merken, is dat men niet uitsluit dat ook privaatrechtelijke instellingen onder het begrip openbaar bestuur kunnen vallen. Maes concludeert dat ook privé-organisaties besturen kunnen zijn indien zij in concreto met bestuurstaken werden belast.[27] Zo kan de privaatrechtelijke vorm van de v.z.w. aangewend worden ter structurering van bepaalde dienstgewijze gedecentraliseerde besturen[28].

1.2.2 De vereniging zonder winstoogmerk

Cultuurnet Vlaanderen heeft een v.z.w.-statuut, daarom is het nuttig te kijken naar wat dit statuut juist inhoudt. De wet van 27 juni 1921 omschrijft de v.z.w. als volgt: “De vereniging zonder winstgevend doel is die, welke niet nijverheids- of handelszaken drijft of welke niet tracht een stoffelijk voordeel aan hare leden te verschaffen.”[29] Het is duidelijk dat de v.z.w. een non-profit karakter heeft en vaak zal een v.z.w. zich ten dienste stellen van de gemeenschap, vooral in de culturele sector. De v.z.w. kan overigens wel commerciële activiteiten verrichten, maar de opbrengst kan dan enkel worden aangewend voor het doel van v.z.w. zelf.[30] Het vermogen van de v.z.w. is gescheiden van het vermogen van de leden, die dan ook niet persoonlijk aansprakelijk zijn. De v.z.w. kan hierdoor dus gebruikt worden om dienstgewijze gedecentraliseerde besturen vorm te geven. Bovendien maakt de wet mogelijk dat niet alleen overheidsinstellingen, maar ook particuliere instellingen non-profit doeleinden kunnen nastreven en zich ten dienste kunnen stellen van de maatschappij[31], al dan niet gesubsidieerd door de overheid.

De v.z.w. krijgt zijn rechtspersoonlijkheid op de dag dat haar statuten en andere informatie worden bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad. Ook de lijst met leden moet worden meegedeeld en elk jaar worden vernieuwd. Het bestuur van een v.z.w. wordt overgelaten aan een algemene vergadering en aan een raad van bestuur. Deze raad van bestuur wordt verkozen door de leden van de algemene vergadering. In de wet van 1921 zien we in verschillende artikels dat het beheer voor het grootste deel bij de raad van bestuur zit, maar de algemene vergadering beslist steeds over meer fundamentele zaken, zoals het wijzigen van de statuten.

1.2.3 Interbestuurlijke verhoudingen

Onder interbestuurlijke verhoudingen vallen de relaties tussen entiteiten met een verschillende gezagsstructuur[32]. Hier in België zijn dat dan in concreto onder meer de verhoudingen tussen de Europese instellingen, de federale regering, gemeenschappen en gewesten, provincies en de lokale besturen. Als we de redenering volgen van Maes in verband met privé-organisaties[33], kunnen we daaruit concluderen dat we deze ook mogen inpassen in de interbestuurlijke verhoudingen aangezien we de v.z.w’s die met bestuurstaken werden belast, op dat moment kunnen zien als actoren die deel uitmaken van een netwerk dat een publieke taak vervult. Elke bestuurslaag heeft natuurlijk een eigen bevoegdhedenpakket, maar soms zijn er situaties waarin een (lagere) bestuurslaag taken opneemt van een hogere overheid: interbestuurlijke verhoudingen transcenderen immers vaak de wettelijke bevoegdheidsverdelingen en bestuursgrenzen[34]. Er is dan sprake van een interbestuurlijke relatie, want er wordt samengewerkt door twee verschillende overheden of besturen op een bepaald domein. In de toekomst zou de hogere overheid echter weer het touw naar zich toe kunnen trekken: e-government laat immers toe dat de burger zich rechtstreeks tot de hogere overheid kan richten; dan is de rol van die lagere overheid misschien overbodig. De interbestuurlijke verhoudingen worden dan duidelijk gewijzigd, aangezien het lokale (tussen)niveau overgeslagen wordt. Als er verschillende besturen betrokken zijn bij het leveren van een product of een dienst, zoals bij de identiteitskaarten, spreken we van een ‘keten’.[35] Dit ketenconcept komt voort uit de gedachte dat de productie van goederen of diensten kan worden opgedeeld in verschillende op elkaar volgende deelprocessen, waar de output van afdeling A de input van afdeling B is[36]. We spreken dan van een sequentiële interdependentie: afdeling B kan immers niet beginnen met produceren tot afdeling A volledig klaar is. Belangrijk is te beseffen dat de overheid, in haar diverse verschijningsvormen, een organisatie is, of nog beter gezegd een groep van organisaties. De wijze waarop deze organisaties gestructureerd zijn en zich tot elkaar verhouden, is van het grootste belang voor de doeltreffendheid van hun werking.[37]

De invoering van e-government kan de relaties tussen besturen in veel opzichten wijzigen. ‘Kennis is macht’ is hier zeker van toepassing: ‘feit is dat door informatisering de verdeling van kennis tussen personen of organen verandert, in ieder geval binnen organisaties maar in veel gevallen ook aanwijsbaar tussen organisaties.’[38] Het bestuursniveau dat een centrale database beheert, heeft dan alle informatie voorhanden en in de optiek van ‘kennis is macht’, speelt het dus een rol welke overheid die kennis (bijvoorbeeld in de vorm van een centrale database) ter beschikking krijgt en dan ten gevolge daarvan meer macht verwerft. De centrale overheid kan zich eventueel beginnen moeien met het beleid van gedecentraliseerde besturen: via e-government heeft ze immers meer zicht op activiteiten van de andere besturen en kan ze de beleidsvrijheid van de andere besturen beknotten. Hoetink onderscheidt drie theorieën over de interbestuurlijke verhoudingen:

• De functionalistische: ‘Each actor, therefore, wants the organizational dimensions to be arranged in the most functional way.’ [39] Het belang van het functioneren van de organisatie is bovengeschikt aan andere belangen. ICT wordt hier dan zeker niet als een probleem aanzien, maar als een middel om die geïntegreerde overheid mogelijk te maken.[40]

• De anticentralistische: ‘[anti-centralists share] the feeling that centralistic tendancies should be prevented’[41].E-government zal hier dan gezien worden als een kwaad, aangezien het centralistisch kan werken.

• De pluralistische: ‘[centralisation] will not succeed due to the countervailing powers of the municipalities’. Elke bestuurslaag beschikt over eigen informatie en moet de komst van e-government dus niet vrezen.

1.2.4 Interbestuurlijke verhoudingen en netwerken

We kunnen interbestuurlijke verhoudingen ook plaatsen in de netwerktheorie. Een netwerk kan worden gedefinieerd als de samenwerking tussen verschillende actoren, gericht op een gemeenschappelijk beleidsprobleem, waarbij de actoren wederzijds van elkaar afhankelijk zijn omwille van de voor het beleidsprobleem noodzakelijke hulpbronnen[42]. Volgens Robert Leach en Janie Percy-Smith worden netwerken niet alleen opgevat als de voornaamste karakteristiek van ‘new governance’, maar ook als een goed alternatief voor de traditionele hiërarchische structuren.[43] Dit betekent dat netwerken meer en meer worden gezien als plaatsvervangers voor de oude vormen van sturing. Later in de tekst wordt hier verder op ingegaan.

De wederzijdse afhankelijkheid uit bovenstaande definitie, wordt ook bevestigd door auteurs als De Bruijn en ten Heuvelhof; zij benadrukken echter vooral dat de actoren uit het netwerk vaak verschillende belangen hebben, naast de gemeenschappelijke beleidsdoelen van de netwerkpartners: een netwerk is een dynamisch geheel van actoren, die wederzijds afhankelijk zijn, een onderlinge variëteit kennen en zich relatief gesloten ten opzichte van elkaar kunnen opstellen.[44] Aangezien actoren vaak een deel autonomie opgeven om tot een netwerk toe te kunnen treden, is het nuttig om de voornaamste oorzaken (De Bruijn en ten Heuvelhof[45]) van netwerkvorming op een rijtje te zetten: ten eerste is er de professionalisering en specialisatie van sectoren als cultuur, waardoor er voor de netwerkactoren een wederzijdse afhankelijkheid optreedt: specialisatie brengt immers afhankelijkheid met zich mee. Uiteindelijk hebben deze actoren vaak een zelfde doel, in dit voorbeeld, de verspreiding en kwalitatieve verbetering van het culturele aanbod. Ten tweede treedt er ook een globalisering op: grenzen vervagen en ook supranationale actoren krijgen grip op het veld. Het aantal partijen neemt bijgevolg toe en de afhankelijkheid tussen deze actoren verhoogt ook. Ten derde nemen we een vervlechting tussen de publieke en private sector waar. De liberalisering van de post- en energiesector is hier een voorbeeld van. De overheid is wel meestal nog toezichthouder in deze domeinen waar ze vroeger monopoliehouder was. Deze vervlechting tussen de publieke en private sector brengt wederzijdse afhankelijkheid met zich mee. Ten slotte heeft de komst van de informatietechnologie ervoor gezorgd dat actoren gemakkelijker en sneller, in theorie althans, met elkaar in contact kunnen staan.

We zien dat beleid vandaag de dag vaak door beleidsnetwerken wordt uitgevoerd. Ook de culturele sector in ons land is daar een voorbeeld van: cultuur is een diffuus begrip en het zijn onder meer de gemeenten en de verschillende overheden van ons land die hier omtrent beleidsdoelstellingen uitstippelen. Het culturele aanbod zelf wordt ook door meerdere actoren gevormd: culturele centra, toneelgezelschappen, bioscopen, jeugdhuizen…

1.2.5 Interbestuurlijke verhoudingen en de nieuwe vormen van sturing

We merken dat in de loop van de geschiedenis de rol van de overheid in onze samenleving steeds is gegroeid. Tegelijk zien we dat de gehanteerde perspectieven wijzigen: dit blijkt bijvoorbeeld het geval te zijn bij de visies omtrent de sturing van de overheid. We ontwaren er een kentering in, een verschuiving van de zogenaamde oude sturing naar nieuwe sturing.

De oude sturing wordt gekenmerkt door beheersing en controle en de legitimiteit steunt op regelgeving. De oude sturing wordt ook typisch beheerst door bureaucratisch gezag: dit betekent onder meer dat men veel belang hecht aan de hiërarchie in relaties en dat men aan precieze taakverdeling doet waarbij de hiërarchische rang en de juiste taakomschrijving voor elke eenheid vaststaat. We stellen deze sturingsvorm voor als een piramidale structuur (of als een staf-lijn organisatie), waar aan de top wordt gepland en waar de beslissingen top down worden opgelegd. Het is dan ook de centrale actor die bovenaan de piramide staat. Er is dan ook een vrij duidelijke sturing, ze komt immers maar vanuit één hoek. Een iets gematigdere vorm is de matrix-organisatie, waar we eerder spreken van een gematigd hiërarchisch model. Traditioneel zijn de beleidsmakers en de beleidsuitvoerders gescheiden.

De nieuwe-sturingvisie komt voort uit het verlies van het sturend primaat van de overheid: de overheid laat immers andere actoren toe in bepaalde sectoren en er wordt eerder een netwerk gevormd tussen de overheid en die nieuwe actoren. Deze nieuwe actoren krijgen dan een zekere vorm van zelfsturend vermogen. Men spreekt ook van ‘governance without government’. Deze ontwikkeling is vooral het gevolg van de teleurstellende resultaten van het overheidsoptreden in sommige sectoren. Hier spreken we dan ook eerder van een interorganisationeel netwerk: er zijn geen echte klassieke hiërarchische relaties, maar eerder een web van onderlinge verhoudingen tussen gelijkwaardige (of toch minder ondergeschikte) actoren: we spreken hier eerder van een hiërarchierad. De hiërarchie tussen deze verschillende actoren verschuift eerder naar gelang de problematiek die aan de orde is. We kunnen spreken van een systeem waarbij er wordt gepland en wordt samengewerkt tussen actoren die vroeger onafhankelijk waren van elkaar[46].

De kenmerken van deze interorganisationele netwerken zijn pluriformiteit, wederzijdse afhankelijkheid, geslotenheid en dynamiek[47]. Pluriformiteit betekent dat de actoren waaruit het netwerk bestaat niet op elkaar lijken: hun belangen zijn meestal niet dezelfde, er zijn meestal ook verschillen tussen de culturen van verschillende organisaties en vaak gebeurt hun sturing ook anders. Dat maakt dat men te maken krijgt met een heterogeen geheel van organisaties. Hoe groter deze pluriformiteit is, hoe moeilijker de sturing: elke actor reageert immers anders op een bepaalde interventie. Wederzijdse afhankelijkheid betekent dat de actoren een beroep moeten doen op mekaars hulpbronnen (financieel, bevoegdheden, politieke steun, informatie, databanken…). Geslotenheid betekent dat het netwerk relatief gesloten is voor prikkels van buitenaf. Men is in principe gevoeliger voor signalen die stroken met de waarden van de dienst zelf. De laatste eigenschap is de dynamiek van netwerken: netwerken zijn steeds in beweging.

Ook de besluitvorming loopt verschillend bij de oude en de nieuwe sturing: de hiërarchische sturingsvorm wordt gekenmerkt door een rationeel, top down, besluitvormingsproces. Bij netwerken moet men echter rekening houden met meerdere partijen: men kan niet zelfstandig optreden want dit moet in principe gezamenlijk gebeuren En omdat men rekening moet houden met de pluriformiteit, een veranderende samenstelling van het netwerk en desinteresse van bepaalde actoren, verloopt deze vorm van besluitvorming moeizamer dan in een hiërarchisch systeem. Snellen geeft netwerken drie dimensies (figuur 1) : een machtsdimensie, een institutionele dimensie en een strategische dimensie[48].

Figuur 1 Dimensies van een netwerk

Bron: K. SNIJKERS, eGovernment in een interbestuurlijke context: een exploratie, SBOV, Leuven, 2004, p.31.

1.2.5.1 De machtsdimensie

In een netwerk kunnen we moeilijk spreken van een echte hiërarchie. Zoals reeds vermeld, spreken we eerder van een hiërarchierad: actoren zijn afhankelijk van elkaar. Bij bepaalde beleidsproblemen kan een actor machtiger worden omdat die actor de hulpbronnen beheert die van belang zijn voor dat concrete beleidsprobleem. Natuurlijk varieert dit van situatie tot situatie, aangezien elke actor wel nuttige hulpbronnen beheert, anders zou men die actor niet toelaten tot het netwerk. Zelfs als actoren in een bepaalde situatie machtiger zijn dan anderen, zullen ze rekening blijven houden met de overige actoren, volgens het tit-for-tat principe. We maken een onderscheid tussen ‘verweven organisaties’ en ‘zelfstandige organisaties’. Verweven organisaties gaan samenwerken met andere organisaties, waar zelfstandige organisaties zich daarentegen zullen verzetten[49]. Organisaties gaan immers niet zomaar samenwerken: ze zullen eerst onderzoeken wat de kosten en de baten zijn van het delen van hun resources met een andere organisatie en welk voordeel ze halen uit de samenwerking.[50] Er zijn verschillende redenen waarom een organisatie samen zal gaan werken met een andere[51]. Ten eerste kan een organisatie merken dat het noodzakelijk is om samen te werken: ze kan immers bepaalde hulpbronnen missen en dat maakt haar dan afhankelijk van een andere instelling. Maar er zijn nog andere motieven: men kan verwachten dat de samenwerking een toegevoegde waarde creëert, zoals een kostendaling, een productiviteitsverhoging of gewoon een spreiding van het risico[52]. Ten derde is druk van buitenaf ook een niet te onderschatten factor: een organisatie kan bijvoorbeeld verplicht zijn om haar bronnen te delen met een andere organisatie om zo competitief of relevant te blijven. Zo menen de auteurs Hart en Saunders dat organisaties die afhankelijk zijn van een machtigere organisatie, zichzelf gaan aanpassen en zullen meestappen in de ICT samenwerking die de machtigere organisatie voorstelt. Zo stellen ze hun eigen positie veilig[53]. Of hogere overheden kunnen de samenwerking opleggen; dan spreken we beter van dwang. Het spreekt voor zich dat niet alleen de nood tot samenwerken de uiteindelijke vraag tot samenwerken beïnvloedt. Ook de gevolgen die een eventuele samenwerking heeft, zullen doorwegen. Een samenwerking kan immers de autonomie of bevoegdheden van een organisatie wijzigen en dus eventueel doen afnemen. Een organisatie moet met andere woorden genoeg resources hebben om een samenwerking te overleven. Eén van de belangrijkste resources op het vlak van e-government, zijn databanken. Databanken centraliseren veroorzaakt verschuivingen in machtsverhoudingen: bepaalde organisaties moeten hun databank afstaan en verliezen daardoor hun autonomie; voordien beschikten ze immers zelf over de gegevens uit de databank en konden ze zelf beslissen welke gegevens er verzameld werden en op welke manier dit gebeurde. Er zijn dus goede afspraken nodig tussen organisaties die een databank delen om tegemoet te komen aan de noden van alle actoren.[54]

1.2.5.2 De strategische dimensie

Met de strategische dimensie wordt bedoeld of de doelstellingen van de verschillende actoren in het netwerk convergeren of divergeren. Actoren hebben immers eigen doelstellingen en hebben een eigen cultuur, achtergrond en geschiedenis. Om het gezamenlijke doel van het netwerk te bereiken, is het daarom van belang dat de doelstellingen van de verschillende actoren met mekaar stroken. Een gemeenschappelijke visie is dus onontbeerlijk. De verschillende netwerkpartijen kunnen daarom ook niet zelfstandig plannen, aangezien ze elkaars hulpbronnen nodig hebben.

1.2.5.3 De institutionele dimensie

Met de institutionele dimensie bedoelt men hoe de relaties tussen de netwerkactoren zijn geïnstitutionaliseerd. De samenwerking tussen deze organisaties kan immers nogal verschillen in de mate waarin de organisaties afhankelijkheid zijn van mekaar. Samenwerking impliceert immers een zeker niveau van afhankelijkheid[55]. Er zijn grofweg drie vormen te onderscheiden[56], waarvan enkel de eigenschappen zullen worden besproken die relevant zijn voor de case. Bij de eerste vorm is er minder afhankelijkheid, bij de laatste vorm is de afhankelijkheid tussen de actoren het grootst. Hoe groter die afhankelijkheid, hoe moeilijker het is om het geheel te coördineren. De verschillende vormen worden eerst weergegeven in een schema en worden nadien afzonderlijk uitgewerkt.

Figuur 2 Types van afhankelijkheid

Bron: K. KUMAR, “Sustainable collaboration: managing conflict and cooperation in interorganizational systems” in MIS Quarterly, 3, (1996), pp. 279-300.

In een eerste vorm van afhankelijkheid, namelijk bij de ‘pooled dependency’, is er één ‘gemeenschappelijke hulpbron’ die geraadpleegd kan worden door alle aangesloten organisaties, die op zich onafhankelijk zijn van elkaar[57]. In dit scenario kunnen al de aangesloten besturen dezelfde informatie opvragen, die voorheen misschien verspreid was. Deze gefragmenteerde informatie is in dit geval samengebracht voor alle deelnemers, wat uiteraard een kostendaling met zich meebrengt. Een voorbeeld van een gemeenschappelijke hulpbron is een centraal rijksregister waar informatie over de burger zit. Waar de burger vroeger op elk formulier (aanvragen, aangiftes…) al zijn persoonsgegevens moest invullen (geboortedatum, woonplaats, burgerlijke stand…), volstaat nu enkel zijn naam. De verschillende besturen hebben immers toegang tot de databank waar al deze informatie reeds in staat. In dit scenario volstaat het om slechts éénmaal de correcte informatie in te voeren. Als er aanpassingen moeten gebeuren, moeten deze dan ook enkel in deze centrale databank worden ingevoerd. De administratieve last vermindert, de kosten dalen en er wordt een hoop overbodig werk vermeden[58]. Bij dit systeem moeten er wel op voorhand afspraken worden gemaakt over de technische standaarden die gebruikt worden, maar nadien is de interdependentie vrijwel miniem. Die standaarden zijn nodig om een goede werking van die gemeenschappelijke databank te garanderen. Wat wel een mogelijk probleem is, is dat men de andere actoren niet kan controleren en dat de gemeenschappelijke databank kan vervuild worden door verkeerde of verkeerd ingevoerde informatie. We kennen dit probleem als de ‘tragedy of the commons’. Dit kan worden opgelost door een validator de kwaliteit van de ingevoerde gegevens te laten controleren. De afhankelijkheid tussen de actoren is bij de ‘pooled dependency’ het minst groot: als een actor zich terugtrekt uit de samenwerking, kunnen de anderen immers blijven functioneren[59].

Een tweede vorm van afhankelijkheid is ‘serie-afhankelijkheid’ of ‘sequential dependency’: bij serie-afhankelijkheid is de output van organisatie A de input van organisatie B[60]. Een organisatie kan dus niet beginnen te werken als de dienst die eraan vooraf gaat niet klaar is met zijn werk. We denken hierbij aan bijvoorbeeld een dossier dat langs verschillende specialisten moet passeren. Hier worden processen die in serie worden uitgevoerd door verschillende actoren, versneld door het gebruik van ICT. Bij serie-afhankelijkheid is er dan ook meer coördinatie nodig dan bij een gemeenschappelijke hulpbron. Er moeten goede afspraken gemaakt worden zodat er in de keten geen vertraging zou ontstaan, er is immers sprake van een directe directionele afhankelijkheid: als één dienst niet functioneert, valt de hele keten stil. Deze onzekerheid is dan ook het voornaamste motief om bij deze vorm van afhankelijkheid ICT in te schakelen. Daardoor wordt dan ook de kost gedrukt, heeft men minder tijd nodig en zal de kwaliteit van de dienstverlening erop vooruit gaan[61]. Het coördinatiemechanisme dat hier vooral een rol speelt, is planning: het is belangrijk dat de organisaties in de keten doelgericht worden gestuurd en dat de doelstellingen voldoende duidelijk zijn en dat men weet wanneer bepaalde zaken moeten afgehandeld zijn. Het is immers zo dat organisatie B bepaalde inputs nodig heeft uit organisatie A, maar dat niet alle outputs die organisatie A levert, op het zelfde moment zullen worden gebruikt. Het is dan ook noodzakelijk om in kaart te brengen wat het pad is waarop geen vertragingen kunnen worden toegelaten.

Een derde, laatste vorm van afhankelijkheid, heet ‘wederzijdse afhankelijkheid’ of ‘reciprocal dependency’[62]. Zoals de naam suggereert, zijn de organisaties hier afhankelijk van elkaar: wat één eenheid doet, beïnvloedt alle actoren, aangezien er geen echte opeenvolging is van de activiteiten, zoals bij seriële afhankelijkheid. Een constante planning, opvolging en wederzijdse aanpassing is hier dan ook een must. De auteur Grijpink heeft het over twee vormen van wederzijdse afhankelijkheid: de sterstructuur en de knoopstructuur[63]. Bij een sterstructuur is er één ‘centrale’ organisatie en een heleboel afhankelijke organisaties. Bij een knoopstructuur daarentegen is elke organisatie afhankelijk van de andere. Als één organisatie haar taak niet degelijk uitvoert, heeft dit consequenties voor alle andere organisaties. Bij serie-afhankelijke organisaties daarentegen, hebben enkel organisaties die volgen in de keten hier last van. Hierdoor is coördinatie een absolute must. Zo bestaat de assumptie dat het gebruik van e-government zou resulteren in een transformatie naar een netwerk met wederzijdse afhankelijkheid[64].

1.2.6 Interbestuurlijke verhoudingen en e-government

Als we de invloed van e-government op de interbestuurlijke verhoudingen willen bespreken, kampen we met een probleem van causaliteit. De vraag is dan ook wat de relatie tussen beide begrippen kan zijn. In de literatuur vinden we verschillende modellen[65].

Eén van de eerste theoretische paradigma’s in de organisatiewetenschappen is het technologisch determinisme. Deze stroming kent aan technologie een éénzijdige rol toe bij het vormgeven van organisaties. De auteur Joan Woodward wordt gezien als het eerste voorbeeld van het technologisch determinisme[66]. Zij toonde in de jaren zestig aan dat fabrieken die verschillende soorten technologie toepasten, ook verschillende organisatiestructuren kenden. Hoewel Woodward wordt beschouwd als een voorbeeld van het technologisch determinisme, hechtte zij en andere gelijkaardige auteurs toch ook steeds belang aan het andere paradigma: de organisationele keuzebenadering[67]. John Child wordt gezien als de grondlegger van deze benadering. Child was ervan overtuigd dat technologie niet zozeer determinerend is voor de inrichting van een organisatie, maar dat die eerder afhangt van de keuzes die worden gemaakt binnen het bedrijf zelf.

Van de Donk en Snellen zien twee verschillende soorten relaties[68]: een causale relatie en een functionele relatie. Met een causale relatie bedoelen ze dat ICT wel kan leiden tot efficiënter werken (de computer gebruiken om snel een bepaalde taak af te handelen), maar dat deze op zich geen garantie is voor veranderingen binnen de organisatie. De functionele relatie is ICT die als attractor nieuwe processen doet ontstaan. De auteurs formuleren het als volgt: “The possibilities of the technology function as attractors for aspirations that are already there (or always were) existent in public administration, or are aroused by them”[69]. Ze bedoelen dat ICT als een katalysator kan optreden in de organisatie voor het invoeren van een meer efficiënte dienstverlening. Dit brengt dan vaak institutionele aanpassingen met zich mee, maar de auteurs benadrukken dat we toch niet kunnen spreken van een éénzijdige causale relatie. Het is dus de organisatie zelf die moet kiezen welke vormen van ICT ze overneemt en hoe ze de nieuwe processen die kunnen ontstaan inpast in de huidige processen. Van de Donk en Snellen zijn er van overtuigd dat ICT niet de oorzaak kan zijn van veranderingen. Deze visie verwerpt de absolute deterministische invloed van ICT op de structuur van organisaties.

Vervolgens zijn er de auteurs die de adaptieve structuratietheorie van Giddens beschrijven (Orlikowski, Fulk en DeSanctis[70] en Bouwman[71]). Deze ondersteunt de stelling dat technologie en de organisatie waarin ze geïmplementeerd wordt, eerder in wisselwerking staan tot mekaar en dat ze tegelijkertijd zowel beperken als vormen. Kernpunt van deze theorie is dat technologie als een hulpbron kan worden beschouwd waarmee organisatieleden als groep hun eigen organisatiestructuur kunnen (her)ontwerpen. Dit is het technologisch deterministische deel van de theorie: het betekent dat de technologie zelf bepaalt hoe ze zal worden ingezet in de organisatie en hoe de organisatie moet veranderen. Technologie is echter niet de enige hulpbron: ook normen en opvattingen over hoe organisaties in elkaar horen te zitten zijn dat. En bovendien hebben de organisatieleden normen en opvattingen over de technologie zelf. Technologie of ICT is binnen de adaptieve structuratietheorie net zo aanpasbaar als de organisatie zelf. Dit is dan weer de sociaal-organisatorisch deterministische visie, waar het de organisatie is die bepaalt hoe de ICT wordt ingezet. Technologie is volgens Orlikowski ‘duaal’. Technologische innovatie is zowel het resultaat van menselijke actie als een gereedschap binnen organisaties. Deze mutual shaping geldt niet alleen voor de wisselwerking tussen techniek en organisatiestructuur, maar ook tussen techniek en organisatiecultuur. We kunnen de adaptieve structuratietheorie dan ook zien als een synthese tussen het technologisch determinisme en het sociaal organisatorisch determinisme: er is een wederzijdse aanpassing.

Een derde auteur is Jane Fountain, zij behandelt de relatie tussen ICT en organisaties via haar ‘technology enactment framework’. Zo legt ze uit hoe ‘enacted technology’ wordt ingebed in de organisatie. Ook Fountain verwerpt een puur deterministische visie, maar wordt toch geclasseerd als gematigd technologisch determinist[72]. De auteur maakt een onderscheid tussen ‘objective technology’ en ‘enacted technology’. De ‘objective technology‘ is volgens Fountain de technologie op zich en de ‘enacted technology’ is de technologie op de manier waarop deze wordt ingezet. De ‘objective technology’ wordt immers aangepast aan de bestaande instituties, waarna er zich ook organisationele veranderingen voordoen ten gevolge van de nieuwe technologieën.

Deze verschillende benaderingen hebben met elkaar gemeen dat ze technologisch determinisme en organisatorisch determinisme verwerpen. We zullen dus moeten uitgaan van een wisselwerking tussen ICT en organisatiestructuren. De meeste auteurs zijn het dan ook met elkaar eens dat nieuwe technologieën een verrijkende impact hebben op de structuur van organisaties en op de structuur tussen organisaties[73].

1.2.6.1 Waarden en normen in een organisatie

In de vorige paragraaf werd gesproken over de wisselwerking tussen ICT en organisaties. Er is enerzijds de visie dat de technologie zelf het uitgangspunt is van organisationele veranderingen (technologisch determinisme). Daar tegenover staat dan weer de visie dat organisaties zelf nieuwe technologieën kiezen en deze aanpassen aan hun wensen, normen en waarden (socio-organisationeel determinisme). Wat die waarden en normen zijn en wat ze kunnen betekenen, wordt nu beschreven.

Waarden zijn ‘enduring beliefs that influence the choices we make among available means or ends’[74]. Waarden laten ons toe om keuzes te maken en prioriteiten te stellen. Dat is noodzakelijk aangezien tijd en andere hulpbronnen schaarse goederen zijn[75]. Waarden spelen met andere woorden altijd mee als we keuzes maken en dus ook bij het vormen van een organisatie of bij de manier waarop deze werkt. Om het wat overzichtelijk te houden, kunnen we de relevante waarden opdelen in drie categorieën[76]: wettelijke, economische en democratische waarden.

Als men wettelijke waarden hanteert, vertrouwt men op wetgeving om de organisatie vorm te geven. Dit is in eerste instantie natuurlijk het wettelijkheidsbeginsel: de wet moet gerespecteerd worden om zo machtsoverschrijding en machtsafwending van een openbaar bestuur tegen te gaan en om het gelijkheidsbeginsel te garanderen[77]. Dit waardepatroon hecht dan ook veel belang aan hiërarchie als sturingsmiddel en ziet de burger dan ook als een ondergeschikte: de burger is een onderdaan met rechten en plichten en is niet overgeleverd aan de willekeur van de overheid. Het respect waar hij recht op heeft zit vervat in rechtsregels[78]. We herkennen hierin duidelijk de Weberiaanse bureaucratie: procedures, hiërarchie, taakverdeling zijn hier de sleutelwoorden. De bureaucratische organisatievorm biedt het kader waarbinnen de politieke gezagsdragers (primaat van de politiek) hun relaties regelen met de ondergeschikte diensten en ambtenaren[79]. Dit waardepatroon kende vooral opgang tot het eind van de jaren zeventig: toen werd er veel aandacht besteed aan het sturende vermogen van de overheid en aan bevoegdheids- en taakverdelingen. Een te grote aandacht voor deze waarden brengt overmatige regelgeving en traagheid met zich mee[80].

Een tweede categorie van waarden zijn de economische waarden. Hier zijn waarden als effectiviteit (de goede dingen doen) en efficiëntie (de dingen goed doen) het belangrijkste. Door de monopoliepositie die de overheid bekleedt, wordt deze niet gedreven door het behoud van haar klanten[81], de burger kan immers niet kiezen bij welke overheid hij aanklopt. Vooral na de jaren zeventig kwam de discussie op gang over het zuiniger en beter functioneren van de overheid[82]. De economische waarden hebben dan ook aan belang gewonnen door het managementdenken dat uit het bedrijfsleven kwam overgewaaid. In het bedrijfsleven speelt immers de marktlogica, die men nu meer en meer ook invoert in de publieke sector. Voorbeelden hiervan zijn benchmarking en privatiseringen[83]. Dit is echter niet de enige motivatie voor economische waarden. De burger wordt hier benaderd als een klant. Hij is immers belastingsbetaler en financiert met zijn middelen dus de collectieve goederen en diensten. Het is dan ook meer dan logisch dat die een behoorlijke, efficiënte en effectieve dienstverlening eist. Door de overheid gevoelig te maken voor maatschappelijke druk, wordt ze verplicht om de burger te bekijken als een kritische consument[84]. Als we teruggrijpen naar de definities van e-government, zien we dat ‘het belangrijkste doel van e-government de vereenvoudiging is van administratieve procedures door het ontwerpen van een efficiënte en effectieve back-office’[85]. Men zou dan ook kunnen zeggen dat de economische waarden voor een deel de oorzaak zijn voor het invoeren van e-government in de back-office. Het ideale coördinatiemechanisme voor economische waarden is de markt, waar de normale prijsvorming speelt[86].

De derde categorie van waarden zijn de democratische waarden. Deze visie benadrukt dat de overheid een open, transparante en verantwoordelijke organisatie moet zijn. Daarbij moet de overheid nog eens sociale gelijkheid trachten te bevorderen. Men kan de burger dan betrekken via actieve participatie, waardoor hij een partner wordt van de overheid[87]. Het geschikte coördinatiemechanisme is hier het netwerk, waarbij men via samenwerking bronnen deelt. Het is dan ook door het delen van die informatie tussen de verschillende netwerkactoren dat men openheid probeert te creëren[88].

Deze drie waardepatronen zijn uiteraard maar ideaaltypen, in de werkelijkheid wordt er steeds met verschillende waardepatronen rekening gehouden, maar soms sluiten bepaalde waarden mekaar uit[89]: als men enkel marktmechanismen zou laten spelen (economisch waardepatroon), kan men moeilijk rekening houden met sociale gelijkheid (democratisch waardepatroon) of met bureaucratische regels.

Het invoeren van e-government kan bepaalde waardepatronen versterken of verzwakken[90]. Zo kan men met de invoering van ICT de greep van hogere besturen op lagere besturen versterken. De mogelijkheden tot controle worden immers groter en de rechtszekerheid neemt toe. Op economisch vlak, kan ICT de efficiëntie van de overheidsector verbeteren. Aangezien documenten met behulp van computernetwerken snel en eenvoudig kunnen worden gedeeld en verdeeld, zal dit dan ook gauw de standaard worden: de werkingskost van werken met elektronische bronnen in plaats van papier is veel lager. Besturen zullen dan ook ‘gedwongen’ worden om met dat economische rekening te houden en zullen ICT moeten implementeren. Op het vlak van openheid en relatie met de burger, kan e-government een instrument zijn om de burger sneller en gemakkelijker in contact te laten komen met de juiste dienst. Door het gebruik van ICT, wordt het mogelijk om een dienst te herstructureren en zo een proactieve geïntegreerde dienstverlening te voorzien voor de burger. Doordat ICT dit mogelijk maakt, zal er dan ook meer aandacht besteed worden aan een klantgerichte aanpak. Dit betekent natuurlijk dat men moet afstappen van het klassieke bureaucratische denken waarbij een organisatie duidelijke grenzen heeft. Een geïntegreerde dienstverlening impliceert immers dat organisationele grenzen worden overschreden. Processen moeten dus hertekend worden en als men door een economische bril de publieke sector bekijkt, blijken administratieve grenzen een klantgerichte aanpak te hinderen. [91]

1.2.6.2 E-government en dienstverlening

Klantgericht werken staat momenteel sterk in de belangstelling van de publieke sector. Uiteenlopende publieke organisaties zoals departementen, agentschappen, zelfstandige bestuursorganen, lokale overheden en zorg- en onderwijsinstellingen – investeren momenteel in een (her)inrichting van hun werkprocessen waarbij de vraag van hun klanten voortaan centraal staat.[92] Dit is echter niet altijd zo geweest: vandaag de dag bekijken we de dienstverlening eerder als klantgericht, terwijl men vroeger de dienstverlening eerder richtte op de administratie zelf. Het klassieke aanbodgerichte denken moet worden vervangen door een vraaggericht denken. Cliënten moesten vroeger als het ware bureaucratisch gericht of bureaucratisch competent zijn: ze moesten zelf in staat zijn om de gepaste informatie te leveren om te krijgen wat ze nodig hadden. Ambtenaren waren immers gericht op hun eigen administratie: ze keken enkel naar organisatorische of wettelijke criteria bij het verwerken van een dossier, wat natuurlijk niet steeds gunstig uitdraait.[93] We hebben het hier wel over het begrip ‘klant’, maar we constateren dat een ‘klant’ van een publieke organisatie toch iets fundamenteel anders is dan een ‘klant’ van een private organisatie: burgers zijn immers meestal niet op vrijwillige basis ‘klant’ van de overheid[94]: meestal ontbreken er concurrerende organisaties. De Belg kan immers niet kiezen bij wie hij zijn nieuwe digitale identiteitskaart laat maken. Bovendien is de burger op bepaalde ogenblikken ook een participant: hij verkiest volksvertegenwoordigers en drukt dus zo ook op de besluitvorming. Toch betaalt de burger belastingen en in die optiek kan men de burger zien als een klant van de diensten die hij indirect financiert. De overheid kan de ‘klant’ op verschillende manieren benaderen: reactief, responsief of pro-actief.[95] Reactief handelen betekent dat de overheid gewoon reageert op een specifieke vraag van de burger (actie, reactie). De responsieve manier vergt meer van de overheid: ze gaat niet enkel in op de specifieke vraag van de burger, maar reageert ook op de latente vragen van de burger. Men gaat dus uit van de situatie van die bepaalde burger om hem te wijzen op andere informatie. Pro-actieve dienstverlening gaat het verst: de overheid biedt dan automatisch diensten aan, als ze de problemen van de burger kent. De burger moet dan niet meer zelf het initiatief nemen, wat in bepaalde gevallen zeker positief is: veel burgers kennen administratieve procedures of hun rechten niet, en met een pro-actieve dienstverlening kan de overheid hen dan ook actief benaderen.

Pro-actieve dienstverlening wordt dan ook als ideaal gezien. Er zijn verschillende manieren om naar dit type van dienstverlening toe te werken: in elk geval is een goede informatievoorziening onontbeerlijk, anders kunnen besturen de burger niet doorverwijzen naar gerelateerde diensten. We spreken hier van fragmentatie. Besturen op eenzelfde plek samenbrengen is handig aangezien een doorverwezen burger dan meteen gebruik kan maken van de andere diensten, hier spreken we dan ook van concentratie. Een derde oplossing is integratie: de burger moet zich dan niet meer wenden tot meerdere loketten, maar kan met al zijn vragen of problemen terecht bij één loket of één aanspreekpunt, waar hij alle diensten vindt die hij nodig heeft. ICT biedt mogelijkheden om klantgericht te werken. In plaats van zuiver klantgericht kan de elektronische overheid bovendien meer vraaggericht worden ingericht[96]. De nieuwe communicatiemogelijkheden zorgen ervoor dat men ongekende mogelijkheden heeft om gegevens te verzamelen, te beheren en te koppelen, over de bestuursgrenzen heen. Daardoor kunnen de klanten beter worden bereikt en kunnen gedragspatronen beter worden gesignaliseerd[97]. Dit betekent natuurlijk dat men verder moet denken dan de bestuursgrenzen: verschillende diensten zitten vaak bij andere besturen en ICT kan helpen om deze grenzen te doen vervagen. Het is bijvoorbeeld onlogisch dat de burger steeds opnieuw al zijn contactgegevens moet invullen op een document aangezien de overheid zelf al over deze informatie beschikt. Het aan elkaar koppelen van databanken (dat betekent dus over de bestuursgrenzen heen) kan deze discrepantie verhelpen.

Bovendien verwacht de burger ook steeds meer van de digitale overheid: gemeentebesturen voelen steeds meer de druk om een goede, interactieve website uit te bouwen waar de burger uitgebreide informatie op vindt. Het is dan ook zo dat de primaire informatiebron van de burger meer en meer het internet wordt en dat men pas nadien naar de telefoon grijpt of naar het gemeentehuis gaat[98].

1.2.6.3 E-government en processen

Sinds de jaren tachtig hebben publieke organisaties getracht om een kanteling te maken van aanbodgerichte dienstverlening naar vraaggerichte dienstverlening.[99] Bij het inrichten van werkprocessen is men beginnen kijken naar de wensen van de klant, in tegenstelling tot de traditionele bureaucratische benadering waarbij de klant telkens een andere organisatie moest opzoeken voor een andere wens. In de nieuwe vormen van interbestuurlijke samenwerking die hiermee gepaard gaan, ligt de klemtoon dan ook op processen en niet meer op taken of activiteiten[100]. Een proces wordt door Davenport en Short gedefinieerd als ‘a set of logically related tasks performed to achieve a defined business outcome’[101]. Een proces kunnen we dus zien als een aaneenschakeling van taken en activiteiten die gericht is op een bepaalde output. Deze processen blijken in een aantal gevallen verouderd en het is dan noodzakelijk deze te vernieuwen. Dit hertekenen van processen is dan ook de bedoeling van de procesinnovatie. Zoals eerder werd aangereikt, hoort bij deze hertekening ook een overstijgen van de bestuursgrenzen. Een bepaalde taak kan immers bestaan uit een aaneenschakeling van taken door verschillende besturen (op verschillende niveaus). In dat geval heeft het weinig zin om alleen de afzonderlijke besturen te gaan informatiseren: men moet dan ook de uitwisseling van de gegevens of van het dossier tussen deze besturen herbekijken. Dit staat dus in contrast met de Tayloriaanse opvatting van een organisatie (het zogenaamde scientific management): dit is een organisatie met een doorgedreven arbeidsdeling door specialisatie, zowel horizontaal tussen de arbeiders als vertikaal tussen arbeid, voorbereiding en toezicht. Deze afzonderlijke eilandjes hebben bovendien een nauwkeurige taakstelling. Met het scientific management gaat een systematische aandacht naar productiviteit en arbeidsplanning gepaard[102]. Dit is vandaag de dag nog steeds belangrijk, maar in mindere mate.

Het beschrijven en herontwerpen van processen blijkt noodzakelijk maar ook tijdrovend. Dit komt doordat voor ieder probleem opnieuw overeenstemming moet worden bereikt tussen de relevante 'stakeholders' uit het netwerk, zowel managers als lijnmedewerkers, over het nut en over de noodzaak van de ontwikkeling van elektronische dienstverlening. De verbetering van de dienstverlening als abstracte doelstelling wordt natuurlijk in elke organisatie gedragen, dat kan moeilijk anders, maar als blijkt dat taken en bevoegdheden of middelen zullen verschuiven als gevolg van nieuwe werkprocessen of automatisering, zullen de partners in het netwerk zich eerder terughoudend gedragen.[103] Maar de integratie van systemen is nu eenmaal nodig om problemen zoals inefficiëntie in procedures en om inconsistentie van gegevens voor de toekomst te voorkomen. Deze problemen zijn immers te wijten aan de zogenaamde ‘eilandautomatisering’, het automatiseren of herdenken van de besturen afzonderlijk, zonder ze op elkaar af te stemmen.[104] De bedoeling is dan natuurlijk om te komen tot een totaalvisie, niet specifiek een allesomvattend informatiesysteem, maar toch tot een situatie waarbij de verschillende deelsystemen tenminste op elkaar zijn afgestemd, zodat informatie vrij uitgewisseld kan worden.

De focus van procesinnovatie is de output van het proces en niet meer de taakverdeling tussen de actoren. Het herdenken van processen moet dan ook gericht zijn op de output en in mindere mate op de manier hoe de output tot stand komt.[105] Processen moeten worden herbekeken met als uitgangspunt de waardeverhoging van elk stuk van het proces: het geheel van taken moet dus worden bestudeerd met een soort van zero based visie waarbij men zich telkens de vraag stelt welke taken nog zinvol zijn en welke waarde ze bijbrengen tot de output. ICT kan helpen bij het innoveren van processen. Verchillende auteurs (Davenport en Short, Hammer en Champy) zijn het erover eens dat ICT zelf niet als dusdanig voor een grote verbetering van de effectiviteit zorgt, maar dat het wel nieuwe mogelijkheden biedt bij het hervormen van processen[106]: we hebben het hier dan niet over het informatiseren van één taak binnen een proces, maar wel over bijvoorbeeld de manier waarop taken mekaar opvolgen (gebeurt dit één voor één, kunnen taken gelijktijdig plaatsvinden), of bijvoorbeeld over de mogelijkheid om taken te integreren (verschillende administraties kunnen aan dezelfde gegevensdatabank).

1.2.7 Besluit

In de vorige paragrafen werden interbestuurlijke verhoudingen, e-government en netwerken uitgewerkt. In deze paragraaf komen we tot één model dat de verschillende stimuli weergeeft op interbestuurlijke verhoudingen en dan meer bepaald op de interbestuurlijke samenwerking die zich rond de CultuurDatabank afspeelt.

Figuur 3: vorming van interbestuurlijke samenwerking en e-government.

Bron: gebaseerd op K. KUMAR, “Sustainable collaboration: managing conflict and cooperation in interorganizational systems” in MIS Quarterly, 3, (1996), pp. 279-300.

Aan de linkerkant van het schema zien we de oorzaken voor de interbestuurlijke samenwerking en de implementatie van e-government: dit gebeurt niet in het luchtledige, maar in een bepaalde context, hier aangeduid met ‘externe druk’. Hogere overheden kunnen een samenwerking of regels opleggen, maar de organisatie kan de veranderingen ook als dwingend ervaren omdat ze zichzelf anders buiten spel zet. De context is natuurlijk meer dan dat: de opvattingen over de overheidssector zijn fundamenteel veranderd momenteel en de burger verwacht vandaag de dag dan ook een klantgerichte, geïntegreerde, proactieve aanpak van de overheid. Bovendien kent de informatiemaatschappij een groei waarbij burgers vaker naar het internet grijpen als communicatie- en informatiemiddel, ook naar de overheid toe.

De motieven van de actoren staan centraal. Het zal dan ook hoofdzakelijk de toegevoegde waarde van de interbestuurlijke samenwerking en de implementatie van e-government zijn die de doorslag zullen geven bij het beslissen over het project.

Onvermijdelijk zal ook worden nagedacht over de gevolgen van de samenwerking: wordt de autonomie beknot, worden de bevoegdheden aangetast, er zijn genoeg gevolgen die resulteren uit een interbestuurlijke samenwerking. En die zullen uiteraard in rekening worden bracht bij de evaluatie van interbestuurlijke, grensoverschrijdende projecten.

Als er dan voldoende motieven zijn, als de context het toelaat en als de gevolgen voor de organisaties draagbaar zijn, zal er zich een dynamiek ontwikkelen naar interbestuurlijke samenwerking. De manier waarop deze dan daadwerkelijk vorm krijgt en hoe ICT daarin wordt ingepast, zal op zich worden beïnvloed door de ICT zelf, maar ook door de normen en opvattingen van de organisaties zelf. Hoewel de invloed van ICT en van organisationele waarden moeilijk vast te stellen valt, kunnen we uit de literatuur opmaken dat de waarheid moet worden gezocht tussen het technologisch determinisme en de organisationele keuzebenadering: er zal een wisselwerking optreden tussen de organisatie en de technologie die ze zal implementeren.

Ten slotte zijn er de feitelijke gevolgen van de interbestuurlijke samenwerking. De gevolgen kunnen immers verschillen van de gevolgen die de netwerkpartners hadden voorzien.

2 Het beleidsdomein cultuur

Het beleidsdomein waar we de implementatie van e-government zullen onderzoeken, is het beleidsdomein cultuur. Cultuur heeft veel definities, maar hier bedoelen we het geheel van de manifestaties van kunst, ontspanning en vermaak.

2.1 Geschiedenis

In deze paragraaf wordt als illustratie kort de historiek geschetst van de omvorming van cultuur als een nationale bevoegdheid naar cultuur als een gemeenschapsbevoegdheid. De Belgische staat die in 1830 tot stand kwam, was een unitaire staat: alle onderdanen waren onderworpen aan een centraal gezag. De toenemende spanningen op politiek, sociaal-economisch en cultureel vlak die heersten tussen Franstaligen en Nederlandstaligen dwongen de Belgische politici om een nieuw staatsmodel uit te werken. Het besef groeide stilaan dat enkel een federale staatsinrichting, waarbij de Vlaamse en Waalse bevolkingsgroepen een vorm van politiek zelfbestuur zouden krijgen, België nog kon redden[107]. De vraag naar zelfbestuur was duaal van aard: Vlaanderen vroeg culturele autonomie en Wallonië vroeg economische autonomie. Het dubbele systeem van gemeenschappen en gewesten was hierop het antwoord: in 1980 werd de langverwachte grondwetsherziening goedgekeurd. Naast de centrale staat ontstonden gemeenschappen en gewesten met elk een eigen parlement (raad) en een eigen regering (executieve). Samenvattend kan men zeggen dat de bevoegdheden van de gemeenschapsraden betrekking hebben op aangelegenheden die onmiddellijk verband houden met personen en hun taalgebruik[108]. De gemeenschappen kregen later ook nog de volledige bevoegdheid over het onderwijs. De gewesten zijn bevoegd voor domeinen die met hun regio of gebied in de ruime zin van het woord te maken hebben: dat is dan onder meer economie, werkgelegenheid en de ondergeschikte besturen[109]. De belangrijkste bronnen van inkomsten zijn de dotatie van de rijksbegroting en de ristorno’s (dat zijn de door de federale staat in Vlaanderen geïnde belastingen die dan w