De maatschappelijke effecten van devolution in Schotland. (Jens Van Herp)

Deze verhandeling heeft tot doel de maatschappelijke effecten van devolution in Schotland te analyseren. Dit proces is reeds ruim gedocumenteerd ook al is devolution an sich eigenlijk nog maar een pril verschijnsel. Toch zal deze dissertatie een andere aanpak hanteren om antwoorden op de gestelde onderzoeksvraag te bekomen.

‘Devolution is not just for Christmas’, met deze woorden maakte Michael Forsyth als laatste Tory Secretary of State for Scotland zijn bezorgdheid duidelijk indien er in de toekomst werk zou worden gemaakt van decentralisatie. De realisatie van een dergelijk scenario werd echter de vreugde van een overgroot deel van de Schotse bevolking op 11 september 1997. Het referendum dat op deze dag was georganiseerd zorgde ervoor dat de publieke opinie zich positief kon uitspreken omtrent devolution. Dit is de overdracht van bevoegdheden die tot dan door de centrale overheid werden uitgeoefend naar de regionale overheid. Devolution zorgde hiermee dus voor de heroprichting van het Schotse parlement in 1999. In juli van datzelfde jaar ging de bevoegdheidsoverdracht door van Westminster naar ‘Holyrood’, dit is de verzamelnaam voor de nieuwe Schotse regionale politieke instellingen. Dit betekende dat Schotland na meer dan driehonderd jaar terug beschikte over een eigen parlement met welbepaalde bevoegdheden en beperkte belastingsheffende mogelijkheden. Dit was het startpunt van de Schotse decentralisatie en een van de ingrijpendste constitutionele hervormingen die het Verenigd Koninkrijk tot dan had gekend. Deze verhandeling pikt vanaf dit moment in. Vanaf het moment dat de nieuwe instellingen in werking traden tot nu zullen het beleid en de publieke opinie besproken worden en aan elkaar worden getoetst. Zo wil ik te weten komen wat devolution tot op heden heeft teweeg gebracht.

Forsyth’s eerder aangehaalde woorden zijn misschien nog meer van belang op dit eigenste moment. Hoe brengt Schotland het er in een post-devolution tijdperk vanaf nu het enthousiasme omtrent de verkregen autonomie is geluwd? De Labour regering heeft na vele jaren van vraag naar meer autonomie eindelijk de wil getoond en de mogelijkheid gekregen van de kiezer om ingrijpende veranderingen door te voeren. Met de oprichting van Holyrood was slechts een eerste stap gezet in het proces. Deze verhandeling doet een poging om voort te bouwen op de bestaande literatuur rond Schotland en het decentralisatieproces. Er zal getracht worden de publieke opinie te toetsen aan de beleidsoutput van Holyrood.

Het eerste hoofdstuk schetst het algemene kader voor deze verhandeling door enkele kernbegrippen aan te reiken. Achtereenvolgens komen administratieve devolutie en het asymmetrische karakter van de huidige politieke devolutie aan bod. Hiermee wordt de voorloper en het meest significante hedendaagse kenmerk van de huidige constitutionele regeling weergegeven. Vervolgens wordt kort de inhoud van de Scotland Act besproken door de overgedragen en gereserveerde bevoegdheden te vergelijken. Vervolgens wordt de overstap gemaakt naar het bespreken van de maatschappelijke effecten. Respectievelijk Casey’s notie van sociaal kapitaal en de nonconsequentionele effecten van Adan Kay worden hiervoor aangewend. Als laatste begrip koos ik voor de intergouvernementele relaties tussen Holyrood en Westminster te bespreken. Hierdoor zien we dat er ook enkele disfunctionele kanten te vinden zijn aan de devolution regeling.

Het tweede hoofdstuk belicht een reeks diverse aspecten van het Schotse decentralisatieproces en is te plaatsen als een weergave van de praktische, institutionele kant achter devolution in Schotland. Ik richt mij echter eerst op de aanloop naar het nieuwe parlement. Eerst wordt de Schotse positie binnen het Verenigd Koninkrijk besproken vanaf de oprichting van de Unie in 1707. Zonder op de zaken vooruit te lopen zal hier worden gewezen op de aparte status die Schotland steeds had als Britse regio. Vervolgens komt de periode tussen 1970 en 1999 aan bod, vanaf dan wordt de steun voor onafhankelijkheid luider en kijken we hoe deze evolueert tot aan de oprichting van het Schotse parlement. Devolution’s grootste verwezenlijking, het Schotse parlement krijgt vervolgens een doorlichting. De samenstelling, de kieswetgeving en de achtergrond van de Schotse parlementsleden worden bekeken om eventuele verschillen of gelijkenissen met Westminster te vinden. Dit hoofdstuk besteedt ten slotte ook nog de nodige aandacht aan de financiering van devolution. Het Barnett mechanisme is het kostenplaatje verbonden aan de Schotse decentralisatie en bepaalt het ruim toegekende budget, de toekenning ervan is echter een van de twistpunten van devolution.

Het derde en laatste hoofdstuk moet het sluitstuk vormen van de verhandeling. Hier dient antwoord verkregen te worden op de gestelde onderzoeksvraag. De publieke opinie en de output van Holyrood zullen aan elkaar worden afgemeten om achter de maatschappelijke effecten van devolution te komen. Eerst worden de beleidsdomeinen gezondheidszorg en hoger onderwijs specifiek onder de loep genomen. Zowel de situatie voor als na de oprichting van het Schotse parlement wordt besproken. Het bepalen of divergentie of convergentie optrad sinds devolution staat hierbij centraal. De opvattingen van de Schotse kiezer worden weergegeven door de uitslagen van de regionale en algemene verkiezingen te bekijken sinds devolution. Aan de hand van Bromley’s ‘second order elections’ theorie proberen we vast te stellen welke electorale tendensen zich hebben voorgedaan sinds de inwerkingtreding van het Schotse parlement. Door de opkomst bij de verkiezingen te bekijken, de evolutie van de zetelverdelingen te analyseren en de longitudinale voorkeuren van de kiezer te bepalen proberen we de steun voor devolution te meten. Zo zal geprobeerd worden om te zien of de steun voor devolution als constitutionele voorkeur steeg of daalde. De voorlopige balans zal dus worden gemaakt door te kijken of de kiezer het geleverde werk door Holyrood voldoende acht om zijn steun voor toekomstige bevoegdheidsoverdrachten te krijgen. Aansluitend wordt kort gekeken wat in de nabije toekomst zou kunnen verwacht worden van devolution.

Het Verenigd Koninkrijk is het resultaat van verschillende unies die over een ruime tijdspanne werden aangegaan. Elkeen van deze institutionele verankeringen zorgde voor een zekere nalatenschap. De uniformiteit die kenmerkend is voor de Britse staatsstructuur ontstond uit deze eeuwenlange evolutie. Dit betekent echter nog niet dat het bestuur van het land hierop werd afgesteld. Het unitaire staatskarakter bleef het heersende staatsmodel ondanks kleine aanpassingen. Het Verenigd Koninkrijk is echter geen strikt unitaire staat maar een ‘unie van staten’. Deze zogenaamde state of unions is

(…)not the result of straightforward dynastic conquest. Incorporation of at leastparts of its territory has been achieved through personal dynastic union, for example by treaty, marriage or inheritance. Integration is less than perfect. While administrative standardization prevails over most of the territory, the consequences of personal union entail the survival in some areas of pre-union rights and institutional infrastructures which preserve some degree of regional autonomy and serve as agencies of indigenous elite recruitment [1].

Mitchell hanteert deze definitie niet voor niets als uitgangsbasis voor de analyse van de verschillende devolutionvormen die men vindt in Groot-Brittannië. Het sterke punt aan deze typologie is volgens hem dat ze erkent dat de regio’s op verschillende manieren bijdragen aan de unie en de ontwikkeling van het Verenigd Koninkrijk. Waarom werd dan slechts recent gestart met politieke decentralisatie voor Schotland? Wanneer Labour in 1997 een frisse wind deed waaien door het Britse politieke landschap waren de verwachtingen natuurlijk hooggespannen. Zo hoog dat wanneer het nieuwe Schotse parlement in 1999 eindelijk zijn werkzaamheden kon starten, het eerste jaar van de Schotse legislatuur year zero wordt genoemd door een van de nieuwe parlementsleden [2].

Het spreekt voor zich dat dergelijke hooggespannen verwachtingen werden geuit door voorstanders van devolution. Een toekomstscenario waar steeds meer en meer bevoegdheden worden overgedragen en de Schotse politiek volledig tot ontwikkeling komt, behoren dan tot de mogelijkheden. Toch kunnen er evenveel vraagtekens bij een dergelijk decentralisatieoptimisme worden geplaatst. Hier kan de aansluiting gevonden worden met deze verhandeling. Devolution zal in Schotland al dan niet maatschappelijke effecten teweeg brengen. Het primaire doel van devolution is voor Richard Parry immers het inlossen van de politieke eisen en aspiraties voor de regio(‘s) waarvoor het werd ingesteld. Toch maakt Parry hierbij een kanttekening, zodoende legt hij ook de grootste paradox achter het proces bloot. Devolution in Schotland werd volgens hem in ruime mate gezien als een alternatief voor het beleid dat door Westminster werd gemaakt. Met name de neoliberale koers van de Conservatives vormde een doorn in het oog van de Schotse publieke opinie. De oplegging ervan aan de Schotse regio zonder dat het met het beleid in kwestie had ingestemd vormde een pijnpunt. Onder de heersende opvattingen was verandering in elk geval uitgesloten. Tegelijkertijd wist men ook dat er pas komaf kon worden gemaakt met de heersende situatie indien de redenen voor de instandhouding ervan al waren verdwenen [3]. Dit gegeven vormt de aanleiding voor de probleemstelling die hier zal worden aangekaart.

Om de invloed van devolution op de Schotse maatschappij te meten is het nodig twee belangrijke centrale begrippen te kaderen. ‘Devolution’ vormt het eerste begrip dat zal worden afgebakend. Dit begrip is echter inhoudelijk zeer ruim. Ik zal het begrip daarom verklaren aan de hand van verschillende deelaspecten. Het is nodig op het verschil te wijzen tussen politieke en administratieve devolutie. Administratieve devolutie is immers reeds langer aanwezig in de Schotse regio en is dus niet nieuw. De betekenis van de Scotland Act is daarom des te belangrijker omdat deze in 1999 het begin betekende van Schotse politieke devolutie. Institutioneel gezien en op het vlak van overgedragen bevoegdheden had deze wet een grote invloed. Hierna zal worden uitgelegd wat wordt verstaan onder ‘maatschappelijke effecten’. Het opzet van de verhandeling is immers het onder de loep nemen wat devolution tot nu reeds concreet heeft betekend voor de Schotse samenleving. Het is dus van cruciaal belang om duidelijk het onderscheid te maken tussen wat behoort tot dit concept en wat niet. Daarom zal een dualistisch interpretatiekader worden gebruikt om duidelijk te maken waar de focus in dit geval ligt. Er wordt gedifferentieerd tussen consequentionele en nonconsequentionele (deontologische) effecten van devolution. Een derde begrip dat dient te worden gedefinieerd zijn de intergouvernementele relaties. Schotland heeft sinds de instelling van devolution zeggenschap gekregen over een significant aantal beleidsdomeinen maar is nog steeds afhankelijk van Westminster voor de ‘reserved matters’, de niet-overgedragen bevoegdheden. Het is dus van cruciaal belang om te kunnen differentiëren tussen wat een effect heeft in Schotland omwille van devolution en wat een effect heeft omwille van de centrale overheid. De relaties tussen de regionale en centrale overheid dient dus verduidelijkt te worden om te begrijpen in welke mate zij elkaar beïnvloeden. Het begrippenkader zal dan ook een beschrijving inhouden van de institutionele structuren. Dit zal gepaard gaan met een omschrijving van de criteria waaraan ik de maatschappelijke effecten zal toetsen.

De toestand voor het instellen van devolution kenmerkte zich door de afwezigheid van verkozen wetgevende instellingen in de regio’s van Groot-Brittannië. Het multinationaal karakter van het land was voor de Britse politici geen excuus om de unitaire staatsstructuur op te geven. Het reeds bestaan van de administratieve devolutie zette de overheid er echter uiteindelijk toch toe aan een ‘democratisering’ op te starten waardoor ook de regio’s over hun eigen parlementaire instellingen konden beschikken. Er werd niet gestreefd naar kopieën van het parlementair systeem in Westminster, toch kregen de regionale parlementen geen carte blanche bij het invullen van de structuren. Er diende rekening te worden gehouden met de politieke beperkingen uit Londen [4].

Devolution is politiek en historisch gezien een belangrijke wending in de Schotse geschiedenis. Wat echter niet over het hoofd mag worden gezien is het feit dat men in dit geval van politieke devolutie spreekt. Hiermee wordt het instellen van een eigen wetgevend orgaan voor Schotland bedoeld. Voor de goedkeuring van de Scotland Act, die politieke devolutie mogelijk maakte, was er echter al sprake van administratieve devolutie. Op het vlak van beleidsvoering had Schotland reeds meer dan 120 jaar een eigen administratie. Net zoals Noord-Ierland en Wales had Schotland een eigen organisatie onder de naam van ‘the Scottish Office’ (SO). Het orgaan werd opgericht in 1885 en erkende de territoriale pluraliteit van de Britse eilanden. Aanvankelijk wilde men het SO enkel verantwoordelijk te maken voor onderwijs of openbare orde. Er werd gekozen om het onderwijssysteem een eigen regionale organisatie te geven. Na twee jaar werd openbare orde toch toegevoegd aan het lijstje van bevoegdheden. Respectievelijk vlak voor en vlak na de 1^ste Wereldoorlog werden de bevoegdheden verder uitgebreid met een Schotse landbouw-en gezondsheidsorganisatie. Ondanks een snelle uitbreiding van de taakomschrijving hield de centrale overheid de teugels strak in handen. Dankzij het eigen beheer van deze uitvoerende diensten was er echter wel snel ruimte voor beleidsdifferentiatie. Het is echter overdreven om te stellen dat de begrippen ‘Scottish Office’ en ‘administratieve devolutie’ perfect inwisselbaar zijn. De Schotse administratie geeft echter goed weer hoe de territoriale organisatie van de overheid en haar wijzigende taakomschrijving evolueren [5]. De sprong naar het accepteren van beleidsdifferentiatie was echter duidelijk merkbaar in Schotland als ook in Noord-Ierland en Wales. Er was beleid dat voor het hele Verenigd Koninkrijk gold, enkel voor Wales, Noord Ierland en Schotland tegelijkertijd of soms voor een enkele regio. Dit betekende echter niet dat er geen logica achter de ingestelde administratieve decentralisatie zat. De aangewende aanpak voorzag in de nodige diversificatie rekening houdende met de beleidsdomeinen waar zeker niet regionaal mee mocht worden omgesprongen.

We hebben er bewust voor gekozen om eerst administratieve devolutie te bespreken. Niet alleen werd deze vorm van decentralisatie reeds in 1885 toegekend aan Schotland, ze duidt ook aan dat devolution vele gedaantes aanneemt. De recentste vorm van devolution die Schotland ondergaat is de politieke variant die na referenda werd toegekend. Het spreekt voor zich dat de politieke devolutie, zoals ze in 1999 werd ingesteld in Schotland, veel zichtbaarder is voor de bevolking. Schotland kreeg immers voor het eerst sinds 1707 weer een eigen parlement dat in zekere mate onafhankelijk functioneerde van Westminster.

De toekenning van de nieuwe regionale parlementen aan Wales, Schotland en Noord-Ierland riep echter nieuwe vragen in het leven. Zouden de nieuwe wetgevende organen niet als vonk gaan functioneren voor een oplaaiend nationalisme? De vrees voor een nieuwe onafhankelijkheidsbeweging betekende voor de tegenstanders van de toenmalige devolutionregeling een reëel gevaar. De voornaamste reden hiervoor was het feit dat Engeland zelf geen nieuw parlement kreeg. Ondanks het feit dat Engeland het grootste deel uitmaakt van het Verenigd Koninkrijk werd er geen onderscheid gemaakt en bleef Westminster ondanks haar overkoepelende status tevens het Engelse parlement [6]. De afwezigheid van een eigen Engels parlement los van Westminster wordt nog steeds gezien als een belangrijke bron voor mogelijke fragmentatie. Hoewel er een zeer beperkte vorm van devolution is voor de Engelse regio’s beschouwt men het ontbreken van een Engelse variant van devolutie als belangrijkste kenmerk van asymmetrische devolutie. De Conservative-regering maakte in 1997 werk van administratieve hervormingen in 8 Engelse regio’s buiten Londen. Labour zou in datzelfde jaar de Britse verkiezingen winnen maar behield de door de Conservatives gestarte reorganisatie. Deze aanpassingen zouden in de toekomst misschien een eventuele totstandkoming van regionaal Engels parlement inleiden. Maar tot dan zouden ze vooral de invloed van Westminster buiten Londen legitiemer en performanter moeten maken. De publieke steun voor dergelijke plannen was echter verwaarloosbaar. De ingestelde referenda die in 2003 moesten beslissen over de goedkeuring van de ‘Regional Assemblies (Preparations) Act’ beslisten er echter anders over. Een mislukt referendum in de region ‘Northeast’ maakte in mei van datzelfde jaar een eind aan de plannen voor decentralisatie [7]. De Engelse situatie dient te worden vermeld om te begrijpen welke rol het asymmetrische karakter speelt voor Schotland.

De situatie na devolution, met aparte wetgevende instellingen voor Schotland en Wales, werd gezien als een bedreiging voor het Britse politieke debat.

Een regionalisatie van discussies omtrent onderwerpen in het algemene belang van het Verenigd Koninkrijk zou een bedreiging vormen voor de bestaande unie. Het debat over de redenen voor het instellen van asymmetrische devolutie kende echter ook argumenten voor de uiteindelijk ingevoerde manier van decentralisatie. Devolution werd volgens een eerste standpunt net gezien als middel om de unie te behouden. Indien de Britse regering geen werk zou maken van regionale parlementen zou de vraag naar afscheuring en onafhankelijkheid enkel groter worden. Een tweede argument speelde meer in de kaart van de reeds eerder vermelde Engelse regio’s die devolutiongewijs in de kou bleven staan. Devolution werd gezien als een instrument om politiek dichter bij de kiezer te brengen en een effectievere en meer aansprakelijke overheid te creëren. In dat geval zouden de Engelse regio’s ook in aanmerking komen voor decentralisatie. Dit zou een Engelse terugslag op de Schotse (en Welshe) voorrechten kunnen vermijden [8]. Jeffery en Wincott spreken in het geval van het Verenigd Koninkrijk zelfs van een ‘lopsided state’, een ‘scheve’ staat als het ware. Het ontbreken van een territoriaal regeringssysteem voor Engeland heeft hier alles mee te maken. Het is dus zeer moeilijk om een onderscheid te maken tussen het beleid dat voor het hele Verenigd Koninkrijk geldt en beleid dat een regionale Engelse stempel krijgt [9]. Als we de decentralisatieregelingen bekijken voor de verschillende naties binnen het Verenigd Koninkrijk kunnen we tot de volgende overkoepelende conclusie komen:

Natie	Regeringsvorm
Schotland	Schots parlement met primaire legislatieve bevoegdheden voor binnenlandse aangelegenheden (devolved matters), beperkte fiscale autonomie, kiessysteem volgens het additional-member-kiessysteem.
Wales	National Assembly of Wales, secundaire wetgevende bevoegdheden afhankelijk van Westminsterwetgeving, kiessysteem werkt volgens aditional-member-systeem.
Noord-Ierland	Northern Ireland Assembly, primaire legislatieve bevoegdheden in de door Westminster niet gereserveerde bevoegdheden. Een proportioneel ingestelde regering om het gemeenschapsevenwicht te behouden. Kiessysteem gebaseerd op de single transferable vote.
Engeland	Centrale overheid is verantwoordelijk voor wetgeving, administratie wordt echter regionaal uitgebouwd voor centraal overheidsbeleid, geen regionaal verkozen overheid buiten in Londen
London	Greater London Authority, verantwoordelijk voor strategische beleidscoördinatie. Rechtstreeks verkozen burgemeester die verantwoording aflegt aan een assemblee verkozen volgens het additional-member-systeem.

Figuur 1: Asymmetrische devolutie in de 4 naties van het Verenigd Koninkrijk [10].

De voorafgaande tabel maakt het asymmetrische karakter van devolution wederom duidelijk [11]. Schotland en Noord-Ierland werden het gulst voorzien op het vlak van wetgeving en bevoegdheden.

Wales heeft deze mate van eigen inbreng in het wetgevend proces niet en zit daarenboven nog eens in een sterk verstrengelde relatie met Westminster. Dit betekent dat de National Assembly of Wales enkel voor secundaire wetgeving kan instaan, nadat Westminster het primaire wetgevende werk heeft verricht. De primaire wetgeving die Londen doorstuurt naar Cardiff zal pas effectief het assemblee bereiken na een individuele evaluatie door de centrale overheid. Dan pas zal de goedgekeurde wetgeving uit handen gegeven worden om ze in Wales uit te breiden. De methoden waarmee deze specifiëring gebeurt is verre van homogeen en wederom afhankelijk van de aard van het wetgevend stuk. Deze mogelijkheid tot differentiatie is echter allesbehalve optimaal. Wales kijkt daarom naar de andere naties en Schotland dient hierbij als toekomstperspectief. De in de schoot van de National Assembly for Wales opgerichte commissie adviseerde dan ook op termijn een evolutie naar het Schotse regeringsmodel [12]. De centrale overheid is echter sceptisch en is niet geneigd om sterke veranderingen aan te brengen in de heersende verhoudingen. Naar haar mening werd er reeds voldoende ruimte vrijgemaakt voor verdere differentiatie.

Historisch gezien heeft Schotland reeds kunnen proeven van een sterke mate van onafhankelijkheid van de centrale overheid. Deze regio heeft dan ook steeds geprobeerd om de voorrechten die zij hiermee had verworven te behouden of terug te krijgen. Deze factor werd in ruime mate in het achterhoofd gehouden bij het opsommen van de Schotse eisen betreffende devolution. Johnson spreekt in dit geval zelfs van een bevoorrechte positie tegenover de andere regio’s. The Treaty en de Act of Union zorgden er dan wel voor dat het Schotse parlement in 1707 werd opgeslorpt door Westminster, er werden ook verschillende privileges vastgelegd. Scholen en universiteiten bleven onttrokken aan de invloed van Engeland, legislatief gezien werden er uitzonderingen voor de Schotse regio gemaakt en de Kerk van Schotland behield een aparte status. Pas in 1885, met het benoemen van een Secretary of Scotland die deel uitmaakte van de uitvoerende macht in Westminster, was er sprake van een meer directe invloed vanuit de centrale overheid. De administratie van Schotland werd in 1939 ondergebracht in één Scottish Office dat werd geleid door een Secretary of State die verantwoordelijk was voor het verdedigen van de Schotse belangen bij de centrale overheid te verdedigen. Pas met het invoeren van devolution wijzigde deze situatie. Vanaf dan zou Schotland terug over eigen representatieve instellingen en een uitvoerende en wetgevende macht beschikken [13]. Het Schotse parlement is echter niet soeverein. Dit wil zeggen dat de centrale overheid nog steeds de bevoegdheid heeft om wetgevende initiatieven goed te keuren die ook Schotland aanbelangen. Het kader waarin dit regionale wetgevende orgaan functioneert, is zeer strikt afgelijnd. Er kunnen ‘Schotse’ wetten gestemd worden maar deze kunnen slechts over een beperkt aantal bevoegdheden gaan en vormen exclusieve Schotse beleidsdomeinen, dit zijn de zogenaamde ‘devolved matters’ [14]. De volgende domeinen vallen onder deze categorie[15]:

· Bepaalde aspecten van vervoer, het Schots openbaar busbeleid en havens en dokken.

· Rechtspraak en binnenlandse zaken, hierin is bijna alle straf- en burgerlijke wetgeving inbegrepen, de gerechtshoven en het vervolgingssysteem.

De bevoegdheden die onder geen beding bevoegdheid kunnen worden van het Schots parlement zijn ook bepaald. Dit vormen de ‘reserved matters’ en zijn uitsluitend voorbehouden voor het centrale parlement in Westminster. Het regionale parlement is dus in geen geval soeverein te noemen omdat ze over deze bevoegdheden geen wetten mag stemmen.[16]:

· Bepaalde aspecten van transport, spoorwegen, transportveiligheid en regulering inbegrepen

· Abortus, menselijke vruchtbaarheid en embryologie, genetica en vivisecties

De uitvoerende macht, de ‘Scottish Executive’, wordt in de Scotland Act vermeld als ‘The Scottish Administration’. Wat blijkt is echter dat de overheidsambtenaren door de Schotse regering worden aangesteld. Zij zijn verantwoording verschuldigd aan de uitvoerende macht die op haar beurt verantwoording dient af te leggen aan het parlement. Deze ambtenaren vormen eigenlijk de vroegere leden van het ‘Scottish Office’ dat fungeerde voor de invoering van devolution als Schotse vertegenwoordiging bij de Britse regering[17].

Budgettair gezien zijn de regio’s nog steeds grotendeels afhankelijk van de centrale overheid. De belastingen die als bron van inkomsten dienen voor de Schotse overheid worden op dit moment op twee manieren geïnd [18]. Enerzijds is zijn er de variërende belastingen die de Schotse overheid zelf heft. Anderzijds zijn er de toegekende budgetten door Londen. Op dit ogenblik worden de budgetten nog steeds berekend op basis van de Barnett formule. Deze pre-devolution budgetberekening bevoordeelt de Schotse regio nog wel sterk omdat ze meer financiële middelen toegewezen krijgt dan waar ze proportioneel recht op heeft. Mackay [19] geeft twee redenen voor deze gulle behandeling. Ten eerste wordt Schotland gezien als een regio met een aparte identiteit. De instanties (juridisch, administratief en onderwijs gerelateerd) die in deze samenleving in werking zijn hebben een hoger uitgavenpatroon dan andere juist door gebruik en gewoonte. Deze instanties zijn dus op maat van de Schotse burger gesneden maar zorgen voor grotere overheidskosten. Deze uitgaven garanderen dus gedeeltelijk een Schotse identiteit maar zorgen er vooral voor dat de multinationale Britse staat bijéén wordt gehouden. Een tweede reden is het voorkomen van problemen in de Schotse samenleving die een effect zouden kunnen hebben op de rest van het Verenigd Koninkrijk. Omdat de gulle Schotse financiering wordt gedeeld door een groot aantal burgers wordt deze kost gedempt. De redenen zijn dus niet enkel economisch maar ook politiek volgens Mackay [20]:

One of the duties of public finance is stabilisation. Transfers are used to cushion shocks, not to create them.

Het zou echter wel een probleem vormen voor Schotland moest dit deel van de Scotland Act worden aangepast. Het aanpassen van het budgettaire aspect lijkt echter minder prioritair te zijn voor de regionale overheid dan het uitbreiden van het aantal ‘devolved matters’ [21]. De huidige devolutionfinanciering zal later in dit hoofdstuk besproken worden, de redenen voor de instandhouding van de Barnett formule zullen dan aan bod komen.

De beschikbare devolutionliteratuur is meestal van empirisch analytische aard. De echte effecten van devolution op maatschappelijk en politiek vlak worden amper besproken. Hiermee dient geen afbreuk te worden gedaan aan de positieve en normatieve onderzoeksmethoden. Men probeert echter via argumenten voor devolution en normatieve waarden die aanwezig kunnen zijn in een analyse het een analysekader te maken [22]. De bedoeling is om via de komende paragrafen de instrumenten voor evaluatie af te bakenen. Dit zal gebeuren door een onderscheid te maken in de soorten effecten die devolution heeft. Ik zal hierbij sterk steunen op het artikel ‘Evaluating devolution in Wales’ van Adam Kay. Hij gaat uit van een dualistisch evaluatiekader, dit wil zeggen dat hij de effecten in twee categorieën indeelt. Er zijn de consequentionele en de deontologische effecten.

Een consequentioneel effect gaat uit van het feit dat devolution gewenst is omwille van haar positieve of gewenste effecten die het kan teweeg brengen.

Een voorbeeld van een consequentioneel effect vormt het instellen van een beter economisch beleid. Men gelooft in dit geval dus in de positieve gevolgen van devolution [23]. Volgens Kay kunnen argumenten van deze aard er echter niet voor gezorgd hebben dat devolution werd ingesteld. Eventuele positieve gevolgen van het ingestelde proces konden in geen geval op voorhand gekend zijn en vormen dus geen geldige argumentatie ten dele van devolution, bijgevolg kunnen ze ook niet gehanteerd worden ter evaluatie [24].

Ten eerste moet worden gekeken naar de intergouvernementele beslissingsprocedures. De oprichting van het nieuwe wetgevende orgaan (the Scottish Parliament) zorgde ervoor dat er een andere machtsrelatie kwam tussen Westminster en de regionale wetgevende organen. Dit zorgde ervoor dat er een duidelijke bevoegdheidsafbakening nodig was en er dus nood was aan coöperatie tussen het lokale en centrale regeringsniveau. De wijze waarop dit diende te gebeuren was echter vatbaar voor conflict en dus ontstond er een onderhandelingssituatie. Deze onderhandelingen werden echter door zoveel factoren beïnvloed en waren dan nog eens onderhevig aan de wil van politieke partijen die op twee regeringsniveaus zoveel mogelijk politieke macht trachten te vergaren. Naast de invloed van devolution op de besluitvorming moest men ook rekening houden met diegenen die rechtstreeks worden beïnvloed door dergelijke grootschalige institutionele veranderingen. Speciale aandacht dient in dit geval uit te gaan naar ambtenaren en andere werknemers van openbare diensten en overheidsfuncties. De ‘devolved matters’ zorgden ervoor dat informatie-uitwisseling van een regionale administratie met een regionale en centrale overheid dient te gebeuren. De ‘reserved matters’, die nog steeds door Westminster voor haar rekening worden genomen, vereisen dus een informatieboog rond de regionale overheid omdat zij hiervoor niet bevoegd is. De principal-agent relatie die bestond tussen de lokale administratie en de centrale overheid in Westminster werd hierdoor gewijzigd en heeft dus extra gevolgen voor openbare diensten [25].

Wat de toekomst zal maken van devolution is moeilijk te zeggen. Het is mogelijk dat de publieke opinie het gevoel krijgt dat verdere stappen nodig zijn en de mogelijkheid tot zelfbestuur dient te worden uitgebreid. De positieve gevolgen die men vanzelfsprekend acht bij consequentiële effecten zijn dus niet te voorspellen. Het kan zijn dat er meer kansen worden gegeven tot zelfbestuur maar dat ze niet worden aangegrepen. De sociale wetenschappen zijn echter niet in staat om deze effecten te voorspellen volgens Kay [26]. Het is niet mogelijk om een grootschalige hervorming in te voeren en er de effecten van te meten als er geen intrinsieke basis in het begin was zoals meer autonomie of een representatieve overheid. Daarom zijn consequentionele effecten niet bruikbaar om devolution te evalueren [27].

Kay gaat ervan uit dat deze effecten kunnen gemeten worden door te kijken naar de mate van autonomie. Dit begrip is zeer ruim en bestaat dus uit verschillende delen, het omvat democratische waarden, legitimiteit en rechtvaardigheid. Via deze begrippen zijn de echte effecten van devolution te achterhalen. Dergelijke waarden zijn dus helemaal niet vast te stellen volgens de manier waarop de consequentionele effecten worden bekeken [28].

Rechtvaardigheid moet aanwezig zijn in de doorgevoerde hervorming. De negatieve gelijkheid die men hierbij wil hanteren is echter ontoereikend. Deze gaat ervan uit dat aan elk individu moet worden gegeven waar hij recht op heeft. Dit is echter zeer individualistisch en gebaseerd op een consequentionalistisch uitgangspunt, bijgevolg is negatieve gelijkheid ontoereikend om devolution te evalueren. Positieve gelijkheid is echter wel deontologisch verantwoord. Indien de hervorming in kwestie gepercipieerd wordt als fundamenteel gelijk toegepast op alle burgers dan vormt dit een garantie dat zij bereid zijn om mogelijke transactiekosten en implementatiekosten ervan te dragen. Hervormingen die burgers op de proef stellen maar gunstige gevolgen hebben op termijn worden dus aanvaard zolang ze op basis van gelijkheid geïmplementeerd worden. Het autonomiecriterium vereist bijgevolg positieve gelijkheid. De politieke macht dient gelijk verdeeld te zijn tussen de verschillende regio’s en dient ook nog eens gelijkmatig verdeeld te zijn tussen de burgers van de regio. De reden waarom dan autonomie als deontologische reden geschikter is om politieke verandering in te stellen en te evalueren is dat er minder praktische problemen zijn om tot implementatie over te gaan. Autonomie beïnvloedt namelijk andere waarden die het verlangen naar verandering stimuleren [29].

Autonomie wordt in de literatuur steeds empirisch gemeten aan de hand van twee waarden die er sterk mee samenhangen, namelijk democratie en representativiteit. Om de mate van autonomie te meten dient men zich dus af te vragen of er een democratisch deficit aanwezig is en of de overheid representatief is. De klassieke definitie van democratisch deficit beperkt zich tot het constateren van de afwezigheid van een democratische, representatieve instelling die de staatsmacht uitoefent en controleert. Alternatief gezien kan men dit ook definiëren als het opleggen van beslissingen aan een minderheid maar waar de nadelen van meerderheidspreferentie gedragen worden door een sterk vertrouwen en een gevoel van collectieve identiteit. Is dit niet het geval dan is er sprake van een democratisch deficit. Schotse autonomie zal dus pas gedragen worden indien er in de regio een aparte politieke cultuur is. Politieke cultuur is dus een niet te ontbreken vereiste opdat men van Schotse autonomie kan spreken, regionale politieke cultuur is een indicator voor een al dan niet verdere evolutie in het devolution-verhaal [30]. De tweede vraag die men zich dient te stellen is of er echter voldoende politieke representativiteit is? Enkel via representativiteit is er een oplossing van het democratisch deficit. Twee vormen van representatieve overheid zijn te onderscheiden: het ‘Westminster’- en het ‘representational’ model. Het eerste model legt de nadruk op democratische periodieke verantwoording door de partijen aan het electoraat, deze partijen vormen wetgevende meerderheden om efficiënt te kunnen besturen. Het tweede model richt zich vooral op een zo goed mogelijke vertegenwoordiging van alle opinies in de wetgevende organen. Het is echter moeilijk om in een systeem van concurrerende bevoegdheden de representativiteit te garanderen. Hoe meer representativiteit men dus kan garanderen in het Britse politieke systeem hoe sterker het gevoel van autonomie wordt [31].

Kay besluit dan ook dat de resultaten van devolutie los dienen te worden gezien van het evaluatiekader dat men optrekt aan de hand van deontologische effecten. De vragen die men dient te stellen om devolutie te evalueren zijn niet dezelfde als het bekijken van de instituties, actoren en prestaties die zijn gerealiseerd en opgericht na devolution. Het zijn de nonconsequentionele/deontologische effecten die men dient te bekijken, dit kan door de mate van autonomie te meten. Ik besluit met de les die Kay trekt uit zijn verhaal voor toekomstige evaluaties van devolution:

The challenge for empirical researchers is to measure individual-level perceptions of devolution and marry such data with a theoretical perspective on the development of a polity and notions of representation [32].

Een tweede invalshoek die in deze verhandeling aan bod komt is gebaseerd op het werk van Robert Putnam. Zijn gereputeerde artikels ‘Making democracy work: civic traditions in Italy’ en ‘Bowling Alone’ vormen de basis voor de ontwikkeling van het begrip sociaal kapitaal. Putnam hanteert hierbij een bottom-up approach die stelt dat de aanwezigheid van sociaal kapitaal bijdraagt tot een betere werking van lokale overheden. Het is interessant om deze these toe te passen op Schotland na devolution. Omdat sociaal kapitaal niet overal in dezelfde mate aanwezig is zou men dan kunnen verwachten dat de werking van de regionale overheid afhangt van plaats tot plaats [33]. Deze dissertatie zal zich deels baseren op de invulling die Terrence Casey aan het begrip geeft. Hij geeft een bondig maar duidelijk overzicht van de bestaande opvattingen van sociaal kapitaal en de implicaties ervan voor devolution. De theoretische invalshoek die zijn artikel voorziet zal gebruikt worden in de verhandeling om de effecten van devolution te begrijpen en te plaatsen.

De basisdefinitie van sociaal kapitaal heeft betrekking op sociale netwerken en de voordelen die zij met zich meebrengen. Wil men echter meer precisie aan de definitie toevoegen dan is men afhankelijk van de standpunten van de auteur. Sociaal kapitaal is een ruim beschreven onderwerp waar verschillende interpretaties over bestaan. Het feit dat zowel binnen de sociologie en de politieke wetenschappen al verschillende opvattingen bestaan over de te hanteren invulling van het begrip maakt de situatie complexer. Binnen de sociologie primeert de vraag hoe iemand via zijn beschikbare middelen en verbindingen met andere sociale structuren hier zelf beter van wordt. Politologisch gezien is deze definitie minder interessant, ze vertrekt immers van een zeer individueel uitgangspunt. In de plaats ligt de focus hier dan ook op Tocqueville’s notie van de civiele maatschappij. Individuele relaties creëren voordelen voor de hele gemeenschap in de vorm van hogere mate van vertrouwen en samenwerking. Het eigenbelang aan de kant zetten om collectieve problemen op te lossen vormt de grootste uitdaging om te kunnen spreken van effectief overheidsoptreden. Wat men hiervoor nodig heeft is sociaal kapitaal in de vorm van horizontale sociale relaties. Deze zorgen voor wederkerigheid en samenwerking. Tezelfdertijd wordt het opportunistisch gedrag beperkt. Putnam stelt dat functionerende democratische instellingen enkel naar behoren kunnen functioneren indien ze gebouwd worden op voldoende sociaal kapitaal. Een sterk gevoel van optimisme overheerst als men bekijkt welke kwaliteiten men sociaal kapitaal toedicht [34]. Een dergelijk positief beeld doet ons twee vaststellingen maken. Ook al kan er geen volledige afweging gemaakt worden van de notie sociaal kapitaal, het is opvallend dat er amper aandacht is voor de negatieve effecten ervan. Dit kan geïllustreerd worden met een voorbeeld. Protestante verenigingen in Noord-Ierland engageren zich tot marcheren en geven hierdoor uiting aan hun belangen. Deze vorm van sociaal kapitaal zal echter in geen geval een verzoenend effect hebben op het vredesproces in Noord-Ierland. Katholieken doen van hun kant net hetzelfde. Deze gesloten en exclusieve vorm van sociaal kapitaal wordt ‘bonding social capital’ genoemd. In het geval van devolution staat echter de tegenhanger ‘bridging social capital’ centraal. Deze vorm van sociaal kapitaal is open en inclusief, het verschil tussen beide noties van sociaal kapitaal is echter niet altijd gemakkelijk te onderscheiden. Een tweede moeilijkheid is het duidelijk omschrijven van de definitie en het analyseniveau van sociaal kapitaal. Putnam heeft immers het begrip sociaal kapitaal dat werd geïntroduceerd door Coleman eigen gemaakt aan gemeenschappen en regio’s. Aanvankelijk was het immers een kenmerk van individuen. Casey stelt zich daarom twee centrale vragen. Ten eerste wil hij weten of er significante verschillen zijn tussen de regio’s in de mate van sociaal kapitaal. Ten tweede wil hij weten hoe deze verschillen de werking en evolutie van de instellingen die werden opgericht na devolution beïnvloeden [35]. De bedoeling van deze theoretische schets van sociaal kapitaal is niet om dit concept verder uit te werken. Er zal een notie van sociaal kapitaal gekozen worden om als uitgangspunt te dienen en deze zal empirisch toegepast worden op Schotland. Deze aanpak komt overeen met Putnam’s manier van werken, een identieke herhaling van deze aanpak is echter niet mogelijk. De maatstaven die hij gebruikte om sociaal kapitaal te vergelijken tussen verschillende regio’s in Italië kan niet zomaar verplaatst worden naar Groot-Brittannië. Er bestaat wel consensus over enkele algemene maatstaven. Civiele participatie, vertrouwen en de mate van verenigingsleven vormen de belangrijkste meetbare indicatoren voor sociaal kapitaal [36] Zij zullen hier dan ook besproken worden als theoretisch uitgangspunt en dienen voor de analyse van de werking van de Schotse situatie na devolution.

Reeds bij overdracht van het concept civiele participatie op de Britse situatie wordt duidelijk hoe moeilijk het is om sociaal kapitaal op correcte wijze te kunnen meten. De belangrijkste maatstaf is de opkomst bij verkiezingen. Omdat Groot-Brittannie nooit de stemming verplicht heeft gemaakt, bestaat er echter geen duidelijke link tussen het gedrag van de burger en zijn stemgedrag. Langs de andere kant zou men in het Britse geval ook het omgekeerde kunnen veronderstellen als men kijkt naar de verschillen in opkomstpercentages bij regionale en nationale verkiezingen. De kiezer krijgt bij de algemene verkiezingen de indruk dat er meer op het spel staat en handelt daarom vanuit een zekere instrumentaliteit. Hoewel de opkomst bij regionale (o.a. Schotse) en Europese verkiezingen significant lager ligt kunnen zij wel een electoraat aanspreken dat alleszins meer gemotiveerd is door haar civiele plicht. Hoe hoger de opkomst voor de Schotse verkiezingen wordt, hoe hoger de mate van sociaal kapitaal. Een stem uitbrengen is echter de meest modale vorm van politieke participatie. De vraag is of kiezers zich ook buiten het normale verkiezingspatroon politiek engageren en op welke manier ze dit doen [37] ?

Misschien het belangrijkste kenmerk voor het devolutionverhaal is het gegeven dat civiele participatie een weergave is van interesse en de kennis over de gemeenschap waarin men woont. Casey’s onderzoek toont aan dat Schotland de regio is van heel Groot-Brittannië die het minst geïnteresseerd is in politiek [38]. Het eigenaardige is dat de Schotten echter de frequentste krantenlezers zijn. Ook vertonen zij de hoogste vormen van politieke participatie los van hun opkomst bij verkiezingen. Deze hogere niveaus van civiel engagement kunnen dan wel indicaties zijn voor een significant hoger niveau van sociaal kaptiaal in Schotland. Deze participatie moet echter ook gepaard gaan met een geloof in het feit dat hun activiteit een verschil kan maken. Dit gevoel is voor inwoners van het noorden van Engeland, Wales en in het bijzonder Schotland aan de lage kant [39]. Een tweede kenmerk van sociaal kapitaal is vertrouwen. Wederom is nuancering geboden. Net zoals bij de definitie van sociaal kapitaal wordt er een onderscheid gemaakt. Op dezelfde manier dient er voor het concept vertrouwen een onderscheid te worden gemaakt tussen sociaal en politiek vertrouwen. Om duidelijk de essentie over te brengen wordt Fukuyama’s definitie gegeven van ‘trust towards the generalized other’. Deze fungeert als Casey’s definitie voor sociaal vertrouwen:

The expectation that rises within a community of regular, honest and cooperative behaviour, based on commonly shared norms, on the part of other members of the community [40].

Politiek vertrouwen van zijn kant kan wel of net niet correleren met sociaal vertrouwen. Het is immers niet omdat men mensen in het dagelijkse doen en laten vertrouwt dat dit ook het geval is voor de overheidsinstellingen. Wat is nu het belang van het concept vertrouwen voor Schotland? De relatie tussen politiek en sociaal vertrouwen is klein, maar ze is wel steeds positief. Casey vermeldt dat de causale relatie tussen beide soorten vertrouwen niet van belang is voor devolution, maar wel het feit dat ze steeds samen zullen toe- en afnemen. Indien er dus lage niveaus van politiek vertrouwen zouden terug te vinden zijn in Schotland dan mag men zich aan even lage niveaus van sociaal kapitaal verwachten. De bevindingen uit het ‘British Social Attitudes Survey’ van 1998 kunnen bondig samengevat worden. Na de Engelse regio’s East Anglia en the Southeast telt Schotland het meest aantal personen die positief antwoordden op de vraag ‘Generally speaking would you say that most people can be trusted, or that you can’t be too careful in dealing with other people?’ [41]. De Schotse burger lijkt dus een normale hoeveelheid vertrouwen te hebben in zijn medemens. Dit zou betekenen dat Schotland tot de regio’s behoort met de hoogste waardes aan sociaal kapitaal. Bovendien zien we dat er significante regionale verschillen zijn [42].

Het derde en laatste concept dat dient om sociaal kapitaal mee vorm te geven is associationele inmenging. Putnam gaat uit van het positieve effect van verenigingsleven. Het vrijwillige karakter en het face-to-face contact laten toe om contacten te leggen op basis van relatieve gelijkheid. Horizontale sociale banden creëren algemene normen van wederkerigheid. Bijgevolg stijgen de waarden van het sociaal vertrouwen en worden mogelijkheden tot collectieve actie groter. Casey vindt wel duidelijk regionale verschillen in lidmaatschap van verenigingen in Groot-Brittannië. De soort organisatie geeft hierbij de doorslag. Schotland telt het hoogste percentage lidmaatschappen van religieuze organisaties voor Groot-Brittannië. Kijken we na samenvoeging van alle aspecten van sociaal kapitaal dan komen er geen duidelijke resultaten naar voren. De resultaten zijn gemengd en inconsistent. De enige generalisatie die men kan maken is dat er min of meer sprake zou zijn van een Noord-Zuid scheiding waarbij het zuiden van Groot-Brittannië duidelijke hogere waarden van sociaal kapitaal vertoont [43].

Casey besluit door de effecten van devolution en sociaal kapitaal aan elkaar te linken. De inwerkingtreding van het Schotse parlement in 1999 staat nog vers in het geheugen van de meeste Schotten. Dit duidt op het feit dat de institutionele veranderingen nog vrij recent zijn. Het is dan ook vrij moeilijk om reeds conclusies te kunnen trekken over de effecten die sociaal kapitaal en het nieuwe parlement eventueel op elkaar zouden kunnen hebben. Volgens Putnam’s interpretatie zal het parlement het moeilijker krijgen in de beleidsdomeinen waarvoor het sociaal kapitaal aan de lage kant is. Sociaal kapitaal speelt volgens hem een veel grotere rol als verklarende variabele dan de institutionele factor om devolution te analyseren. De vraag is echter of deze assumptie hier opgaat? Hoewel Schotland bijvoorbeeld beschikt over meer sociaal kapitaal als Wales, toch is het causaal gezien te voorbarig om de effecten van devolution enkel hier aan toe te schrijven. Putnam’s causale opvatting is daarmee zeer duidelijk maar daarom nog niet correct. Het institutionele aspect van devolution is zeker even belangrijk. Het feit dat Holyrood over meer bevoegdheden beschikt dan Wales is zeker even doorslaggevend. Cusack toonde aan dat aan sociaal kapitaal misschien te veel waarde wordt gehecht als verklarende factor. Een factor die volgens hem zeker even belangrijk bleek te zijn voor het succes van democratische instellingen is de hoeveelheid macht die geconcentreerd wordt in de handen van de uitvoerende macht. De centrale vraag die men zich kan stellen is dus in welke richting de causale pijl dient te worden geplaatst. Is sociaal kapitaal een vereiste om van succesvolle, democratische instellingen te kunnen spreken, of zijn succesvolle, democratische instellingen eerder de regel om het niveau aan sociaal kapitaal op te krikken? Dat maakt de studie van devolution in Groot-Brittannië net zo interessant. Voor de eerste keer hebben we te maken met verschillende institutionele structuren en culturen binnen hetzelfde nationale politieke systeem. Schotland kan als onderwerp van asymmetrische devolutie dus interessant zijn om verder de relatie te begrijpen tussen de civiele maatschappij en een goed functionerende democratische overheid [44]. Het volgende onderdeel van dit hoofdstuk sluit dan ook indirect aan bij deze bespreking van het Schotse sociaal kapitaal. Het is nodig om de institutionele structuur waarvoor devolution zorgde te bespreken. Zij vormt immers de basisvereiste opdat we zouden kunnen zien welke impact maatschappij en politieke decentralisatie onderling op elkaar hebben.

Deze paragraaf heeft tot doel de belangrijkste verhoudingen tussen de centrale overheid en het parlement in Edinburgh bloot te leggen. De aandacht zal hierbij liggen op het feit waarom er voor devolution werd gekozen en niet voor een sterkere vorm van federalisering. Hieruit zal blijken dat de ondemocratische Britse staatsstructuur een belangrijke rol speelt. Het proces tussen beide overheden verloopt tussen intergouvernementele organen die van cruciaal belang zijn. De ‘civil service’, de Engelse benaming voor de Britse administratie, zal tevens worden besproken omwille van haar unieke karakter dat duidelijk een impact heeft op devolution.

Er bestaat geen perfecte vorm van democratie, Groot-Brittannië is hierop dan ook geen uitzondering. De factoren die hierbij een bepalende rol spelen, zijn volgens Taylor het first-past-the-post systeem en de ongeschreven constitutie [45]. Later zal blijken dat deze een belangrijke invloed hebben op de keuze voor en de situatie waarin Schotland na devolution verkeert. Het kiessysteem dat volgens het winner-takes-all principe werkt, wordt door Taylor bestempeld als een relikwie uit vervlogen tijden. Moeizame communicatie en beperkingen betreffende transport zorgden er vroeger voor dat enkel individuen die de middelen hadden om langere tijd in Londen te kunnen verblijven om de parlementaire activiteiten op te volgen konden verkozen worden. Deze ontstaansreden gaat nu echter niet meer op en het huidige kiessysteem vertaalt niet langer de wensen van het electoraat dat meer heil ziet in een proportionele vertegenwoordiging. De reden voor het vermelden van dit hiaat in het Britse kiessysteem is belangrijk om op een probleem te wijzen dat structureler van aard is. Het feit dat de grootste politieke partijen afwisselend door dit systeem een meerderheid behalen maakt hen de grootste belanghebbers bij dit systeem maar ook de grootste tegenstanders van verandering. Een hoognodige aanpassing van het kiessysteem zou een constitutionele hervorming vereisen. Een verdere stap in het devolutionverhaal zou een soortgelijke verandering op constitutioneel niveau vereisen, uiteraard zou de tegenstand hiervoor zeker even groot zijn. De steun en vraag onder de bevolking voor deze aanpassingen is echter aanwezig [46].

De Labour regering die in 1997 aan de macht kwam was bereid om eindelijk werk te maken van deze gevraagde constitutionele hervormingen. Reeds na 2 jaar waren de nieuwe regionale parlementen in Schotland, Wales en Noord-Ierland een feit. Schotland werd hierbij het gunstigst voorzien. Het (in zeer beperkte mate) heffen van eigen belastingen gecombineerd met de toestemming om ze dan ook zelf uit te geven werd een Schots privilege. De reeds eerder vermelde Scotland Act zorgde ervoor dat devolution legislatief werd ingesteld. Hiermee is echter het voornaamste pijnpunt aan deze ingrijpende constitutionele hervorming aangeduid. De Scotland Act werd in Westminster als een gewone wet goedgekeurd. Dit betekent dat het parlement, met gelijk welke andere wet, de devolution regeling gewoon kan terugdraaien. Het spreekt voor zich dat de relatie tussen beide partijen dan ook in zekere mate onder druk komt te staan van een machtsasymmetrie [47]. De vraag is dan hoe men deze legislatieve ongelijkheid een halt kan toeroepen. De hoge weerstand tegen een sterk verankerde constitutionele hervorming werd reeds vermeld. Dit vormt de kern van het probleem. Hierbij komt echter nog eens dat Groot-Brittannië niet over een geschreven grondwet beschikt. Moest het dit probleem niet hebben dan zou er al geen sprake zijn van het gevreesde amenderingsrecht. De positie van de regionale overheden zou bijgevolg reeds sterker worden door voorgeschreven regels en beschermingsprocedures [48].

De situatie voor en na devolution verschilt institutioneel gezien niet zoveel. McMillan en Massey hebben het zelfs over een extra belasting voor de centrale overheid eerder dan een verlichting van haar taken. Westminster neemt immers extra coördinerende en communicatietaken op zich. Zij vinden het dan ook verrassend dat er zo weinig nieuwe structuren werden ingesteld om het nieuwe quasi-federale Groot-Brittannië te organiseren [49]. Het ‘Joint Ministerial Committee’ en een reeks van intergouvernementele akkoorden vormen de belangrijkste elementen in de Britse interinstitutionele relaties. Beide aspecten zullen hier onder de loep worden genomen.

De opvallendste van de nieuwe integrererende structuren is het Joint Ministerial Committee (JMC). Dit orgaan bevat regeringsleden van alle Britse regio’s en heeft tot doel de ‘reserved matters’ die een invloed kunnen hebben op ‘devolved matters’ te bespreken in intergouvernementeel verband. De volgende regeringsleden, op Schots en centraal niveau, maken deel uit van het JMC:

Het JMC vergadert op twee verschillende manieren, Horgan maakt een vergelijking met de Raad van Ministers van de Europese Unie. Net zoals dit belangrijke Europese intergouvernementele orgaan kan het JMC samenkomen in een top of op sectoriële wijze. De samenstelling van het JMC is vast als men als top bijeenkomt. De Britse premier en vice-premier, de Eerste Ministers van de regionale overheden en hun vice Eerste Ministers, de verantwoordelijke staatssecretarissen voor de regio’s in kwestie en afgevaardigden van de regionale regeringen dienen dan steeds aanwezig te zijn. Vergadert men echter sectorieel dan hangt de samenstelling helemaal af van het beleidsdomein dat zal worden besproken. Er zijn geen formele regels om het intergouvernementeel overleg te laten verlopen volgens een vast schema [50].

Een voorbeeld van een domein waar de bevoegdheidsaflijning niet altijd even duidelijk is bijvoorbeeld de Europese wetgeving. Sinds de jaren ’80 is het debat rond de relatie tussen subnationale authoriteiten en de Europese Unie sterk opgelaaid. Schotland ziet zich immers verplicht als onderdeel van het Verenigd Koninkrijk de bestaande EU-wetgeving te implementeren. Het heeft echter geen inbreng in de formulering van het beleid in de Europese Raad van Ministers. Het Verenigd Koninkrijk zit als Europese lidstaat in een lastig parket omdat devolution geen grondwettelijke verankering kent. Hierdoor scheidt het zich dus af van andere staten zoals België en Duitsland die een federale staatsstructuur hebben. De intrastatelijke verhoudingen maken het dus allesbehalve makkelijk voor Schotland en Westminster om naar buiten te komen in bepaalde bevoegdheidsdomeinen met een duidelijk afgelijnd standpunt. Misschien dat dit net een gevolg is van het feit dat geen enkel lid van de Scottish Executive Europese bevoegdheden in zijn takenpakket heeft steken. Ter vervanging worden de Europese verplichtingen gedeeld door de vice Eerste Minister en de Minister voor financiën en openbare zaken [51].

Het JMC is echter niet het eerste orgaan waar men beroep op doet bij intergouvernementele onderhandelingen, het wordt meer gezien als een laatste toevluchtsoord. Een verklaring voor deze ‘last resort’ aanpak heeft te maken met twee zaken [52]. Intergouvernementele onderhandelingen baden voor het ogenblik nog steeds in een sfeer van samenwerking in plaats van conflict. De voornaamste reden hiervoor is het feit dat het Verenigd Koninkrijk nog steeds beschikt over een unitair partijsysteem. Scottish Labour, de Schotse tak van de UK Labour Party, deelt haar identiteit met haar Britse evenknie en is daardoor minder snel geneigd om zich te distantiëren op beleidsvlak. Het feit dat Scottish Labour zelfs bij regionale/Schotse verkiezingen standpunten moet innemen over de niet-regionale bevoegdheden toont de inwisselbaarheid van beide partijen. Dit politiek feit deed zich dan weer niet voor toen de Engelse Conservatives aan de macht waren. De nood aan een nationalistisch discours tegen de Tories werd door de corresponderende Labour-meerderheden overbodig. De talrijke gedeelde politieke, ideologische en territoriale objectieven zorgen ervoor dat de voorbeelden van intergouvernementele spanningen dan ook op een hand te tellen zijn. De voornaamste strubbelingen hadden te maken met het gedecentraliseerde sociaal beleid en sociale zekerheid [53]. David McCrone verdedigt de hier reeds vermelde redenen voor de vlotte samenwerking tussen de verschillende uitvoerende machten. De sterke overlapping in bevoegdheden en de langer bestaande informele communicatiekanalen die vaak langs de partijlijnen liggen zorgen voor de gestroomlijnde regeringssamenwerking. Hij voegt echter nog een derde, historische factor toe. Schotland bezit reeds veel langer een gedecentraliseerde regering. Hoewel deze pas sinds 1999 direct en op democratische wijze verkozen wordt, is er toch sprake van een uitblijven van intergouvernementele conflicten [54].

De leidraad voor intergouvernementele akkoorden wordt voorzien door het ‘Memorandum of Understanding’. Dit document bestaat uit een aantal principes die als onderbouwing dienen voor de Britse intergouvernementele relaties. Op 1 oktober 1999 onderschreven Westminster, Edinburgh en Cardiff dit document als belangrijkste afstemmingsinstrument voor intergouvernementele relaties. Hierin wordt verwezen naar 5 overkoepelende concordaten, die tot doel hebben een zekere uniformiteit te creëren. Voorts zijn er de bilaterale interdepartementale concordaten, deze worden afgesloten tussen de centrale overheidsdepartementen en hun regionale evenknieën. Een vierde soort van formele interinstitutionele afspraken gelijken sterk op de net vermelde interdepartementale concordaten, ze zijn echter veel specifieker [55].

De bespreking van het asymmetrische karakter van devolution doet ons echter ook vermoeden dat een soortgelijke verhouding terug te vinden is tussen de gedecentraliseerde administratie en de centrale administratie. We kunnen daarbij de vraag stellen welke nieuwe structuren en procedures de kop op steken na het instellen van devolution? En hoe bekijken beide administraties elkaar? In welke mate coöpereren zij met elkaar en welke impact hebben ze daarbij?

De Britse administratie werd bij het opstellen van de nieuwe regionale assemblees gezien als een bestaande vorm van cohesie die kost wat kost moest behouden blijven. De vrees voor een uiteenvallen van de ‘union state’ was een reële vrees van de Britse regering. McMillan en Massey verdedigen misschien daarom het argument dat er weinig veranderde voor de Schotse ambtenarij na devolution. Er werden immers enkel ambtenaren van de Scottish Office, de Schotse tak in Whitehall, overgedragen aan de nieuwe administratie in Edinburgh. Dit vat bondig de enige differentiatie samen waarmee men administratiegewijs te maken kreeg. Ambtenaren zouden voortaan ofwel tot de Scottish Office departementen behoren of tot de Whitehall departementen. Hoewel deze laatste het talrijkst waren en meer invloed hadden was er geen sprake van dominantie van de ene administratie over de andere. Het omgekeerde deed zich net voor, net de kleinere hoeveelheid ambtenaren van de Scottish Office nam het voortouw in het uitwerken van het beleid. Hun expertise staat reeds langer te boek als zijnde een zeer belangrijke factor in de mate van Schotse autonomie. Schotse ambtenaren hadden meer ervaring met betrekking tot de Schotse situatie en hun staat van dienst was meestal ook langer. De 20^ste eeuw was er een van overwegend administratieve devolutie. Het technocratische karakter van de Schotse ambtenarij zorgde ervoor dat er sinds het midden van dezelfde eeuw zoveel mogelijk Schotse autonomie sprake was als mogelijk was [56].

De belangrijkste vereiste voor Westminster om verder te gaan met devolution vormde zonder twijfel het behouden van haar soevereiniteit. Dit houdt in dat ondanks het bestaan van gedecentraliseerde parlementen, Westminster zonder beperkingen wetgeving mocht maken ongeacht het onderwerp en de toegepaste procedure. Theorie verschilt echter nog steeds van praktijk en in dit geval is dit niet anders. Er bestaan wel beperkingen op de legislatieve macht die het Britse parlement heeft. Ook al worden ze zelf opgelegd daarom betekenen ze niet minder een rem op de wetgevende activiteiten. De eerste beperking is de wetgeving die wordt goedgekeurd binnen de Europese Unie en bijgevolg binnen het eigen territorium van kracht dient te worden. Indien Britse wetgeving indruist tegen de Europese wetgeving zal deze eerste teniet worden gedaan. De tweede zelfopgelegde beperking vormt de Europese Conventie van de Mensenrechten. In tegenstelling tot de regionale parlementen kan Westminster wetgeving opstellen die indruist tegen de Conventie. Er wordt echter rekening mee gehouden dat dit zeer ongewenst is, uitzonderingen op deze gang van zaken zijn dan ook op een hand te tellen. De instrumenten die hiervoor zorgen zijn de noodzaak aan ministeriële certificaten van naleving zoals ze onder Human Rights Act van 1998 worden beschreven en het gespecialiseerde nauwkeurig onderzoek van het ‘Joint Committee on Human Rights’. De derde rem op ongepaste wetgeving is het ‘Delegated Powers and Regulatory Committee’ dat functioneert als onderdeel van de House of Lords. Dit Westminster comité zorgt ervoor dat er een duidelijk onderscheid wordt behouden tussen primaire en secundaire wetgeving door te wijzen op ongepaste overdracht van wetgevende bevoegdheden aan de regionale parlementen [57].

De laatste beperking vormt de ‘Sewel Convention’. Deze begrenzing vormt de focus van deze paragraaf omdat ze in grote mate de intergouvernementele relaties tussen de regionale parlementen en Westminster bepaalt. Sinds 1999 blijft Westminster wetgeving maken in de reeds eerder vermelde devolved matters, dit zijn de overgedragen bevoegdheden aan het regionale Schotse parlement. Deze regeling heeft echter een informeel karakter omdat ze niet werd vastgelegd in statuten of parlementaire regels. Deze verstandsverhouding gebaseerd op wederzijds vertrouwen stelt dus dat Westminster zich niet zal inlaten met het creëren van wetgeving in domeinen waar het Schots parlement volgens de Scotland Act uit 1998 verantwoordelijk voor is. Hiermee wordt echter het controversiële karakter duidelijk van de bestaande taakverdeling. Vaak worden de Sewel Motions ingeroepen bij beleidsdomeinen die zeer gevoelig liggen en is de frequentie waarbij ze aangewend worden hoger als verwacht. Winetrobe duidt deze feiten aan als zorgwekkend maar legt de nadruk op het quasi-legislatieve proces [58]. Hierover stelt hij:

…but more generally illustrates how much or how little the constitutional revolution that is devolution is reverbarating in the parliaments of the UK, and in their legislative processes in particular [59].

Het informele karakter van de Sewel Motions gecombineerd met de beperking van de rol van de parlementen tot het louter goedkeuren van de moties duidt op de dysfunctionele werking ervan. De huidige werking wordt door Winetrobe dan ook bestempeld als onvoldoende, ongepast, inefficiënt en kan op termijn volgens hem zelfs de werking van de Sewel Motions op de helling zetten. Bijgevolg bestempelt hij de wetgeving die er uit voortvloeit als niet-legitiem. Deze aandacht is terecht, wetende dat de Sewel Motions zijn geëvolueerd naar een frequent gebruikt instrument in het wetgevingsproces dat twee overheden aanbelangt. De voornaamste tekortkoming is dus net dat er wetgeving wordt gemaakt door een overheid die werkt volgens procedures die net de reden vormden om werk te maken van devolution. De werkzaamheden zouden moeten verlopen via een over en weer gaande stroom van amendementen en lezingen door beide parlementen, in werkelijkheid trekken zowel de Schotse als de Britse regering alle werkzaamheden naar zich toe [60]. Deze situatie strookt niet met het aanvankelijke uitgangspunt van de Motie. De eerste aanzet die aantoonde dat Westminster nog steeds een rol voor haar organen zag in het regelen van wetgeving voor het Schots parlement kwam er reeds in 1997. Van bij aanvang werd duidelijk gemaakt in de ‘Scottish devolution white paper’, een ontwerptekst voor de latere Scotland Act, dat het beter zou zijn als er over bepaalde competenties nog steeds werd beslist door de centrale overheid. Men dacht hierbij dan met name aan internationale wetgeving die zowel op reserved als devolved matters betrekking had [61]. Holyrood sloot het principe van de Sewel Motion niet direct in de armen. Vooral de nationalistische partij SNP zag hierbij de invloed die het parlement in Edinburgh kon uitoefenen over de wetgeving verdwijnen als sneeuw voor de zon. De respons van de Schotse nationalisten was dus afwijzend te noemen. Zij zouden dit standpunt blijven verdedigen. Het antwoord van Donald Dewar, de eerste Schotse Eerste Minister, hield in dat de Sewel Motions enkel in uitzonderlijke gevallen zouden worden aangewend. De meningen die werden geuit over de Sewel Convention waren dus allesbehalve eensgezind te noemen [62].

Wat niet vergeten mag worden is het feit dat Holyrood door de Schotse regering enkel wordt gevraagd haar fiat te geven bij het overdragen van het wetgevend proces naar Westminster betreffende een Schots beleidsdomein [63]. De bespreking van Sewel Motions in Holyrood is steeds van zeer korte duur en er is geen kans tot het indienen van amendementen. Zoals de wetgeving in Holyrood voorligt zal ze in Westminster besproken worden. De belofte dat de wetgeving in Londen wel uitgebreid zal worden doorgenomen en onderhevig is aan constante legislatieve verandering gaat niet op. Er is geen enkele link tussen het Schotse en het Britse commissiesysteem, eenmaal de wetgeving dus uit Edinburgh weg is, is er geen kans meer tot Schotse parlementaire inbreng [64]. Deze beperkte bijdrage in het wetgevend proces is niet voldoende om een Schotse stempel te drukken op de wetgeving die voorligt. Winetrobe stelt dan ook dat er sprake is van een constitutionele anomalie. De Sewel Motions dragen dus bij tot een terugkeer van het democratisch deficit dat voor devolution aanwezig was [65].

De Britse intergouvernementele relaties zijn dus allesbehalve optimaal te noemen. Het informele karakter van de intergouvernementele relaties met de regio’s en de dominerende rol van de uitvoerende machten in de relaties kwamen reeds aan bod. Het hanteren van zowel bilaterale als multilaterale relaties en de immer aanwezig zijnde noo