Introduction

L’Europe a suscité depuis ses débuts des sentiments ambivalents: ce n’est pas un état et pourtant bien plus qu’une organisation internationale, pas encore un état fédéral mais ayant déjà dépassé le stade de la confédération pure et simple; pas encore un régime politique simple et fort, mais déjà liés les uns aux autres par une Charte des droits fondamentaux un certain nombre d’états,; sans constitution, mais sur la voie d’approuver un document qui en possède beaucoup d’attributs.[1]

Le débat sur le déficit démocratique illustre un élément incontournable de l’intégration européenne: à cause de l’incertitude sur le but final du projet, à cause de la grande variété de points de vue sur le sujet et de traditions en général, et aussi vu l’évolution du projet depuis les premiers jours (coopération entre six pays dans le cadre d’une organisation régionale), le processus a été lent, désordonné et incrémental. Aujourd’hui, les parlements nationaux sont perçus comme un des remèdes contre ce déficit démocratique. La Convention sur l’Avenir de l’Europe a eu (entre autres) pour rôle de se pencher sur le problème du déficit démocratique. André Frossard a dit: «L'Europe cherche, avec raison, à se donner une politique et une monnaie communes, mais elle a surtout besoin d'une âme.», et c’est un peu de cette âme qu’il s’est agit durant toute la durée de la Convention sur l’Avenir de l’Europe. On a ‘rediscuté’ du fond, des bases du projet européen, et cela au vu de l’ampleur de la tache, pour la première fois dans l’histoire de l’intégration européenne.

Voyons de plus près ce que la Convention a fait sur le rôle des parlements nationaux au sein de la problématique du déficit démocratique: «Discussing the role of national parliaments in the European architecture may already appear as a first mean of enhancing this role: it raises the awareness for the existing powers they have and which they may use to a greater extent. […]it allows to evaluate or develop new proposals how the role of national parliaments could be enhanced for the sake of democracy, transparency and effectiveness.»[2]

Dans une première partie, nous éclairons divers éléments: les définitions conceptuelles, la délimitation du champ de travail, la question de recherche et la méthode de travail. Dans la deuxième partie il s’agit de présenter la Convention sur l’Avenir de l’Europe et la Déclaration de Laeken qui l’a précédée. Ensuite nous analyserons les différentes phases des travaux de la Convention en mettant l’accent sur tous les éléments qui concernent le rôle des parlements nationaux comme aspect de la problématique du déficit démocratique.

Remerciements

Je tiens à remercier toutes les personnes qui m’ont supportés durant la rédaction de ce mémoire, en particulier mes parents, mon frère et ma famille. Un grand merci à Nathalie, sans qui ce mémoire aurait enfreint plus d’une règle de la grammaire française. En dernier lieu, je tiens à rendre hommage à tous mes amis et étudiants de l’IEE, qui ont rendu cette année inoubliable.

Olivier Coudevylle

PREMIERE PARTIE: PROLEGOMENES

A. Définitions conceptuelles

Examinons tout d’abord les définitions des termes ‘démocratie’ et ‘légitimité’. Jachtenfuchs définit la démocratie de la façon suivante: «By democracy, I understand a ‘institutionalisation’ of a set of procedures for the control of governance which guarantees the participation of those who are governed in the adoption of collectively binding decisions.»[3], et donc la participation à travers des institutions représentatives et élus. alors que Weiler définit la légitimité comme suit: «By legitimacy, I understand a generalised degree of trust of the addressees of the EU’s institutional and policy outcomes towards the emerging political system. A directly binding the residents of its constituents Members without prior and individual assent of each national government requires more than the formal approval of founding treaties and their subsequent amendments.»[4]

Venons-en alors à la notion de ‘déficit démocratique’ à proprement parler. Maurer définit comme suit la notion de déficit démocratique: «Je définirais le ‘déficit démocratique’ du processus de l’UE comme un vide entre les prérogatives rattachées aux institutions et transférées au niveau de l’Union d’une part, et le contrôle que le Parlement européen et les parlements nationaux exercent sur elles, d’autre part: les compétences législatives ont été constamment déplacées du niveau du parlement national vers celui du Conseil des Ministres, sans pour autant et parallèlement inclure le Parlement européen en tant que partenaire sur le même pied d’égalité, dans le processus législatif de la CEE/UE.»[5] Maurer reste ainsi dans la lignée de ce que Lord avait décrit comme la ‘légitimité parlementaire’.[6] Alors que Rovny, quant à lui, va dans un autre sens: le concept de déficit démocratique renvoie selon lui à la légitimité d’un régime politique.[7] En ce sens , il est constitué de deux concepts principaux. Le premier est lié à la structure. Un régime politique est censé être légitime si ses structures sont démocratiques, si le peuple (ou ses représentants) sont des acteurs souverains et ont le pouvoir de décision et si tous les acteurs politiques et toutes les institutions sont responsables devant le peuple. En plus de cela, un régime est censé être démocratique s’il est capable de mettre en œuvre des politiques – s’il est efficace. L’efficacité et la démocratie sont deux notions naturellement exclusives. Pour éviter un déficit démocratique, il est nécessaire d’avoir un équilibre sain entre ces deux notions. La seconde partie conceptuelle de la légitimité est liée à la perception par le public. Afin d’être légitime, un régime doit être perçu en tant que tel par le public. Ce concept, légèrement insaisissable, est crucial car un régime hautement démocratique et efficace peut être illégitime s’il est perçu en tant que tel.

Venons-en aux définitions à proprement parler. Le terme ‘déficit démocratique’ peut avoir selon Van Meerten[8] – qui a écrit un doctorat sur le sujet – beaucoup de significations dans le cadre de l’Union européenne. Notamment:

• la dominance de la branche exécutive du pouvoir (dont il existe aussi des exemples au niveau national)

• le caractère non-démocratique de la législation européenne avec pour cause l’influence de toutes sortes de lobbies

• la distance accrue entre les citoyens et le niveau de prise de décision dus aux transferts de compétences vers l’Union

• la complexité des compétences et la difficulté de délimiter les compétences transférées à l’Union

• le déficit de contrôle juridictionnel dans les deuxième et troisième piliers[9]

C’est un politologue britannique, David Marquand[10], qui a en premier avancé le terme ‘déficit démocratique’, dans le contexte du débat sur l’Assemblée Européenne de l’époque[11].

Le terme ‘déficit démocratique’ deviendra vite une arme manipulée par tous genres de groupements et d’hommes politiques à des fins diverses et variées. Comme l’explique Yves Mény, qui s’est spécialisé dans le domaine de la démocratie en Europe, l’attrait du concept de ‘déficit démocratique’ envers des groupes aussi divers à été rendu possible par sa nature imprécise.[12] Qu’est-ce exactement? Quelle importance a-t-il? Comment y remédier concrètement? Mény conclut sur l’histoire du débat initial sur le déficit démocratique du Parlement Européen: “but for all it’s imprecision, this too simple, not to say simplistic, slogan was effective in promoting change and forcing European political leaders to step (…) into a more open and accountable system of government.”[13]

En principe, et en suivant le raisonnement de Van Meerten sur ce point, si la définition est correcte, le déficit démocratique européen se limite aux champs non couverts par la procédure de codécision et où l’on applique le vote à majorité qualifiée.[14] Si la procédure d’application sur un projet législatif est la codécision et le vote à l’unanimité au sein du Conseil, on peut estimer que la responsabilité de la législation communautaire incombe aux parlements nationaux qui, dans ce contexte, sont aptes à contrôler leurs gouvernements respectifs.[15]

Philippe Schmitter avance deux raisons pour dire que, selon lui, il est urgent de régler le problème du déficit démocratique des institutions européennes: premièrement, les règles et les pratiques de la démocratie sont de plus en plus contestées au niveau national[16]. C’est ce que Gramsci appelle les «symptoms of morbidity»[17], e.g. la montée de l’abstention, le déclin du nombre de militants de partis politiques, une alternance élevée au niveau du gouvernement, une impopularité des hommes politiques en fonction, accusations tous azimuts de corruption politique, et plus généralement, une impression bien ancrée chez les citoyens que les démocraties occidentales n’arrivent tout simplement pas à les protéger. Deuxièmement, selon Schmitter[18], beaucoup d’éléments nous prouvent que les citoyens européens sont de plus en plus conscient de la façon dont les réglementations et directives européennes affectent leur vie de tous les jours, et qu’ils considèrent que ces décisions sont prises dans un lieu et par des personnes sur lesquelles ils n’ont pas de prise. «[…] sous l’appellation de ‘Bruxelles’, les citoyens sont incapables de repérer qui fait quoi. D’où l’émergence d’un véritable pouvoir virtuel dont l’anonymat prive le système politique européen d’‘accountability’, tout en faisant souvent de la Commission le bouc émissaire des gouvernements nationaux qui s’exonèrent ainsi de leur responsabilité. Le déficit démocratique qui en résulte occulte, en fait, la complexité d’un système politique qui véhicule une multitude de processus de décision dont la méthode communautaire est de moins en moins le prototype.»[19] Les européens se sentent, légitimement ou non, à la merci d’un processus d’intégration qu’ils ne comprennent et ne contrôlent pas.

Il y a probablement un lien entre ces deux tendances au sein de nos démocraties actuelles, mais en tout état de cause, il y a un danger pour l’avenir de la démocratie en Europe selon Schmitter.[20] Et il conclut: «admittedly , the grip of this double bind is still loose, but it is tightening. The national ‘morbidity symptoms’ show no signs of abating; the supra-national ‘permissive consensus’ shows no abundant signs of waning.»[21] Et Magnette conclut sur les tentatives de démocratisation de l’Union européenne: «La résorption de ce ‘déficit démocratique est, depuis lors, l’une des principales préoccupations affichées par les chefs d’Etat et de gouvernement. […]. L’exercice est doublement difficile. D’abord parce que l’on dénombre dans l’Union autant de conceptions de la démocratie qu’il y a d’Etats membres. Ensuite parce que, bien que l’Union ne soit pas un Etat, elle est la créature d’hommes politiques qui ne peuvent s’empêcher, en concevant ces réformes, de projeter sur elle les schémas étatiques. La démocratisation de l’Union européenne est dès lors un parcours sinueux. Un va-et-vient continu entre les exigences démocratiques des uns et des autres. Une oscillation permanente entre le mimétisme – qui incline à doter l’Union des traits du modèle parlementaire que les Etats européens ont en partage – et l’invention de traditions propres à son ordre constitutionnel singulier.»[22]

En dernier lieu, je tiens à préciser que l’utilisation du terme ‘Convention’ vise la Convention sur l’Avenir de l’Europe sauf indication contraire.

B. Délimitation du champ de travail

Le rôle des parlements nationaux n’est certes qu’un aspect du débat sur le déficit démocratique de l’Union européenne. Mais il me semble être l’un des plus importants: «the enhancement of the role of national parliaments is one of the constituent elements in the effort towards involving citizens in European developments, reducing the democratic deficit and enhancing legitimacy and transparency in the Union’s system of governance.»[23]

Graphique n°1: Contributions faites au sein Convention sur des thèmes de la problématique
du déficit démocratique au sens large à la date du 6 mars 2003.

Source: A. MAURER, The Convention, the IGC 2004 and European system development. A challenge for parliamentary democracy, Osnabrück, Stiftung Wissenschaft und Politik, p. 4.

On peut noter, à la vue de ce graphique, que les documents concernant des propositions ayant trait au rôle des parlements nationaux représentent la majeure partie des documents et/ou des contributions sur les thèmes du déficit démocratique au sens large. Cela permet de constater que le rôle des parlements nationaux a représenté le thème majeur des discussions sur le déficit démocratique au sein de la Convention.

Ce débat sur le rôle des parlements nationaux est aussi intimement lié à la double souveraineté de l’Union, puisque c’est une union de peuples et une union de nations: «National parliaments play a key part in the constitutional process of the European Union. […] Within a two-tiered system for the provision of legitimacy, direct democratic control must be strengthened through regular co-decision of the European parliament, but national parliaments acting as European parliaments are complementary and indispensable for the functioning of the European Union, which is a union of peoples (states) and a union of citizens.»[24] Comme nous allons le voir, le rôle des parlements nationaux s’est vu de plus en plus reconnu dans les dispositions des Traités respectivement de Maastricht et d’Amsterdam. «Dans la mesure où certaines compétences restaient du ressort du Conseil et où le Parlement européen éprouvait des difficultés à le contrôler, il était logique que les parlements nationaux prennent le relais en exerçant un contrôle plus étroit sur leurs gouvernements respectifs. […] Les gouvernements ont prudemment encouragé ce phénomène, s’engageant dans une déclaration annexée au Traité de Maastricht, puis dans un protocole annexé au Traité d’Amsterdam, à améliorer l’information fournie aux parlements nationaux sur les activités législatives de l’Union, et instaurant des délais susceptibles de leur permettre de débattre des textes à l’examen avant leur adoption.»[25] Pernice va plus loin: «[…] the European Parliament gives the European public authority direct legitimacy through its assent, co-decision, co-operation and opinions required under the legislative procedures laid down in Articles 192, 251 and 252 EC and referred to in the provisions of the Treaties conferring specific powers to the Community. Yet, no Community legislation will enter into force without the consent of the Council; and the only bodies which can provide democratic legitimacy and control to the Council are the national Parliaments.»[26]Maurer nuance toutefois tout de suite: «La tendance générale de renforcement du rôle des parlements nationaux par la ratification du traité de Maastricht s’explique aussi comme une conséquence d’un mécontentement populaire. Les parlements ne sont toutefois pas devenus une force d’opposition qui fait valoir les avis critiques du public.» [27] Ensuite, nous verrons que les déclarations qui ont précédés la Convention font toutes une place importante au sujet des parlements nationaux, et comme l’indique le mandat d’un des groupes de travail de la Convention: «Un des principaux défis pour l’avenir de l’Europe est de rapprocher l’Union européenne de ses citoyens. Pour ces derniers, l’Union apparaît souvent comme distante. Ils pensent que leur influence sur la prise de décision au niveau européen est trop limitée. Ceci vaut tant pour l’élaboration des politiques dans les domaines où l’Union est déjà compétente que pour le transfert de nouvelles compétences vers le niveau européen. Cette question de légitimité démocratique est directement liée au rôle et aux pouvoirs du Parlements européen et des parlements nationaux ou d’une participation directe au processus européen de prise de décision.»[28]Divers documents de l’Union invoquent régulièrement le terme ‘démocratie’. Même si Karl Popper a prôné «democracy is a word for something that does not exist»[29], beaucoup d’acteurs politiques et académiques européens se soucient depuis longtemps de sa légitimité.

La représentation est souvent vue comme étant au cœur du déficit démocratique européen, pas nécessairement parce que c’est le sujet le plus problématique au sein du déficit démocratique, mais plutôt parce c’est le plus visible. Cela étant une conséquence de la place que prennent au sein des régimes démocratiques les institutions représentatives du peuple.[30] De ce fait, la thèse centrale de la littérature sur la représentation au sein de l’Union est la faiblesse du Parlement européen et la perte de pouvoir des parlements nationaux dus aux transferts de compétences vers le niveau européen.

Les pouvoirs du PE par rapport au Conseil ont connu un accroissement substantiel durant les 15 dernières années[31] et pourtant, le Parlement est toujours considéré comme ayant des difficultés à représenter le peuple européen.[32] «Il est évident de noter que le transfert des prérogatives du parlement national au niveau européen n’a pas automatiquement entraîné un transfert de ces prérogatives, à l’origine législatives, vers le Parlement européen. Au lieu de cela, le transfert de prérogatives du niveau national au niveau européen a été plus important et plus rapide que le renforcement des prérogatives du Parlement européen aussi bien que de la supervision du développement de la législation européenne par les parlements nationaux.»[33] Maurer conclut sur ce point de la représentation: «La ‘parlementarisation’ du système de décision de l’Union au travers des Parlements - aussi bien du Parlement européen que des Parlements nationaux - ne constitue que l’un des instruments à utiliser pour l’édification d’un ordre européen pleinement légitimé - mais un instrument essentiel et indispensable.»[34]

C. La question

La question qui est posée est formulée comme suit: comment la Convention sur l’Avenir de l’Europe, qui s’est tenue à Bruxelles du 28 février 2002 au 10 juillet 2003, a-t-elle traité la question du rôle des parlements nationaux dans le cadre du débat sur le déficit démocratique et quelles réponses y-a-t-elle apportées?

Notre hypothèse est que le sujet a été traité de façon exhaustive, que beaucoup d’options et d’idées ont été étudiées, mais que les dispositions finales du point de vue du rôle des parlements nationaux sont moins importantes que prévu.

D. Méthodologie

Plusieurs types de sources vont être utilisées dans le cadre de ce mémoire. Tout d’abord, la littérature sur la question du déficit démocratique. Sujet vaste, traité par nombre d’auteurs. Je vais aussi utiliser le plus possible les documents mis à la disposition du public par la Convention (source primaire), le résultat final de la Convention ‘Projet de Traité instituant une constitution pour l’Europe’ et les livres qui ont été écrits sur la Convention.

DEUXIEME PARTIE: LES REPONSES DE LA CONVENTION

1. La Convention sur l’avenir de l’Europe

1.1. Et tout commença à Laeken

C’est à Laeken, durant un sommet européen qui mit la résidence privée du Roi des Belges dans le feu des projecteurs, que fut écrite la ‘Déclaration (de Laeken) sur l’Avenir de l’Europe’. Déclaration qui, paradoxalement, pose plus de questions sur cet avenir commun des Etats Membres de l’Union européenne, qu’elle n’y apporte de réponses.

C’est dans cette déclaration, qui contient en tout 67 questions, que l’on trouve les bases du débat qui se tiendra plus tard dans la Convention et qui en tire surtout les grandes lignes. L’état de la démocratie au niveau européen, et a fortiori le déficit démocratique est, dans cette déclaration, un élément central. La preuve en est le cinquième alinéa, sous le titre évocateur du ‘Défi démocratique de l’Europe’:

À l'intérieur de l'Union, il faut rapprocher les institutions européennes du citoyen. Certes, les citoyens se rallient aux grands objectifs de l'Union, mais ils ne voient pas toujours le lien entre ces objectifs et l'action quotidienne de l'Union. Ils demandent aux institutions européennes moins de lourdeur et de rigidité et surtout plus d'efficacité et de transparence. […] Mais, ce qui est peut-être plus important encore, les citoyens trouvent que tout se règle bien trop souvent à leur insu et veulent un meilleur contrôle démocratique. [35]

Non seulement, les questions de la transparence et de l’efficacité y sont présentes mais en dernier lieu, l’accent est mis sur le fait que les citoyens souhaitent «un meilleur contrôle démocratique.»

Plus fort encore, la deuxième partie, sous le titre de ‘les défis et les réformes dans une Union renouvelée, commence de cette manière: «L'Union doit devenir plus démocratique, plus transparente et plus efficace.» Suivent alors trois défis «fondamentaux» et c’est le premier qui nous intéresse particulièrement: «Comment rapprocher les citoyens, et en premier lieu les jeunes, du projet européen et des institutions européennes?» Le cadre est posé et la déclaration poursuit en posant une série de questions, auxquelles la Convention doit répondre, afin que l’Union sache faire face à ce défi qu’est de «rapprocher les citoyens du projet européen.» La série de questions, particulièrement longue[36], est articulée de sorte que trois questions principales en sortent: la première concerne les moyens de faire augmenter «la légitimité démocratique et la transparence des institutions actuelles». La troisième traite des processus décisionnels et du fonctionnement de l’Union, comment l’améliorer. La deuxième question, et c’est celle qui nous intéresse ici[37], concerne «le rôle des parlements nationaux»:

Doivent-ils être représentés dans une nouvelle institution, à côté du Conseil et du Parlement européen? Doivent-ils jouer un rôle dans les domaines de l'action européenne pour lesquels le Parlement européen n'est pas compétent? Doivent-ils se concentrer sur la répartition des compétences entre l'Union et les États membres, par exemple par un contrôle préalable du respect du principe de subsidiarité?

On retrouve ici trois idées, que l’on retrouvera plus tard durant les débats de la Convention: la première d’une institution au niveau européen, où seraient présents des membres des parlements nationaux. La deuxième idée concerne le rôle qu’ont à jouer les parlements nationaux dans les domaines où le Parlement européen n’est pas compétent (comme les deuxième et troisième piliers où la méthode intergouvernementale prédomine). La troisième idée avancée concerne à son tour un rôle à jouer par les parlements nationaux, en l’occurrence en tant que gardiens de la subsidiarité, et en amont de la procédure législative.

Toutefois, le raisonnement évoqué ici et les questions posées dans cette déclaration ne sont pas neufs. En ce qui concerne le rôle des parlements nationaux, c’est dans une déclaration annexée au Traité de Maastricht[38] que les Etats Membres ont pour la première fois souligné dans un texte constitutif la nécessité d’intensifier les échanges d’informations entre le Parlement européen et les parlements nationaux: «La Conférence estime qu'il est important d'encourager une plus grande participation des parlements nationaux aux activités de l'Union européenne.» C’est aux gouvernements que cette déclaration donne la responsabilité de transmettre les documents concernant des propositions législatives «en temps utile». Lors de l’adoption du traité d’Amsterdam, la question du rôle des parlements nationaux est de nouveau traitée dans un protocole. Ce protocole consacre le rôle de la Conférence des Organes Spécialisés aux Affaires Communautaires[39] (COSAC)[40]. La COSAC a le droit, à partir de ce moment là, entre autres d’ «adresser au Parlement européen, au Conseil et à la Commission toute contribution qu’elle juge appropriée sur les activités de l’Union, notamment en ce qui concerne l’application du principe de subsidiarité […].»

1.2. La Convention sur l’avenir de l’Europe dans les faits: composition et mise en place

L’enthousiasme était grand parmi les ‘conventionnels’[41] et les chefs d’états et de gouvernements voulaient bien donner une chance à ce processus associant des représentants de la Commission, des gouvernements et des parlements européen et nationaux, et pour une bonne raison: «Qu’il conduise l’union européenne à adopter un traité ‘refondateur’ ou une vraie constitution, un tel processus ne saurait être confié seulement à une conférence intergouvernementale à caractère diplomatique. Il implique, non plus en aval au stade de la ratification mais en amont, un surcroît de légitimité nécessitant l’intervention des parlements européen et nationaux.»[42] Et Pernice ajoute à cela: «Yet, the Nice summit has shown, that the classical procedure for the revision of the Treaties has reached its limits. The constitutional character of the European treaties is, indeed, becoming more and more apparent and their modifying impact on the normative reality of the national constitutions is undeniable, a more direct involvement of the citizens and their democratic representatives in the process needs to be organised.»[43]

Après les âpres frustrations de la Conférence Intergouvernementale (CIG) de Nice[44]: «many predicted at Laeken that the Convention would be little more than a talking shop that would rapidly sink from view.»[45] Si les chefs d’états et de gouvernements avaient su comment le processus allait finir et quel retentissement il allait avoir, il y a fort à parier que la Déclaration de Laeken serait tout simplement restée lettre morte.

La Convention a tenu sa séance inaugurale le 28 février 2002. Son président était l’ancien Président de la République française, M. Valéry Giscard d’Estaing. Ce sont les chefs d’états et de gouvernements, réunis au sommet de Laeken, qui l’avaient nommé, tout comme ses deux vice-présidents, MM. Guilamo Amato et Jean-Luc Dehaene. Aux côtés de ce triumvirat d’hommes d’états expérimentés[46], se trouverait le praesidium. Le praesidium serait composé de treize membres, le président et les deux vice-présidents inclus. Il compterait parmi ses membres des représentants de la Grèce, de l’Espagne et du Danemark, au nombre de deux, ces pays exerçant la présidence de l’Union durant la durée des travaux de la Convention. En plus des représentants de ces pays, le praesidium compterait des représentants de la Commission, du Parlement européen et des parlements nationaux, toujours au nombre de deux.

Vingt-huit démocraties seraient réunies en son sein, c'est-à-dire les 15 pays membres, les 10 pays sur le point d’entrer dans l’Union, et la Roumanie, la Bulgarie et la Turquie. «The Convention was a first. Never before had the European Union been subject to such intense scrutiny from such a large and diverse group of people. The ‘Conventionnels’ […] were representatives of an area stretching from Finnish Lapland, north of the Arctic Circle, to the toe of Italy in the south, and from the Portuguese Azores islands far to the west of the European mainland to Turkey’s eastern frontier with Iraq, close to the cradle of civilisation.»[47] Tous auraient le droit de participer pleinement aux travaux de la Convention. La Convention comptait 105 membres (et 102 suppléants): le président, les deux vice-présidents, 16 membres représentant le Parlement européen, 84 membres représentant les Etats membres[48] et 2 membres représentant la Commission. Il y eut 13 observateurs, représentant le Conseil Economique et Social, le Comité des Régions et le médiateur européen. Un forum serait mis en place pour entendre les points de vue de la société civile et alimenter le débat.

C’est la première fois que des parlementaires nationaux et européens pourront participer pleinement aux travaux de révision des traités. La méthode de travail de la Convention sera toujours très ouverte, dans une transparence parfaite, avec des débats ouverts au public, et la majorité des documents et sommaires des débats présents sur le site internet mis en place par la Convention.[49] Il y a toutefois une exception à cette pratique d’ouverture et de transparence au sein de la Convention : les réunions du Praesidium étaient tenues à huis clos et peu d’informations ont filtré sur les entretiens que le président de la Convention a eus lors de sa tournée des capitales européennes.[50]

2. L’état actuel de la participation des parlements nationaux aux activités de l’Union

Les parlements des Etats-membres participent de différentes façons aux activités de l’Union: premièrement, à la vue du pouvoir constitutionnel des parlements nationaux; ensuite, le rôle des parlements nationaux dans la mise en œuvre du droit européen; troisièmement, le contrôle politique des parlements nationaux sur leurs gouvernements respectifs; et en dernier lieu, les relations multilatérales entre les parlements nationaux et européen. Pour finir, je traiterai des difficultés que rencontrent les parlements nationaux dans ce rôle en avançant les arguments de certains experts en la matière, mais étudions d’abord de façon très brève l’évolution du rôle et de la perception du rôle des parlements nationaux au niveau de l’Union.

2.1. L’évolution du rôle et de la perception du rôle des parlements nationaux au niveau de l’Union

Aux premières heures de la CECA, l’implication des parlements nationaux des six dans les affaires européennes était quasi nulle. L’opinion des élites politiques et l’opinion publique étaient suffisantes pour justifier le transfert de compétences vers cette organisation supranationale: «Most chambers of the legislatures of the original six Member States did not modify significantly their structures or procedures in response to the moves towards European integration. The parliaments were accorded no formal role in the process of supranational law making and they had little inclination to seek such a role.»[51]

Une seconde phase commença après les changements importants opérés au sein de la Communauté par l’Acte Unique européen.[52] Tout d’abord, les trois Etats membres qui avaient rejoint la Communauté en 1973 avaient mis en place des commissions chargées des affaires communautaires au sein de leurs parlements nationaux respectifs, dans le cas du Folketing Danois même avant l’adhésion à proprement parler. Même si ces changements au sein des parlements nationaux des nouveaux arrivants ont pu avoir une influence sur le comportement des parlements nationaux des six, on peut estimer, comme l’indique Norton[53], que c’est surtout l’Acte Unique européen qui poussa les parlements nationaux, vu l’immiscion de la Communauté dans des domaines auparavant de compétence purement nationale. Les gouvernements des Etats se sont adaptés aux circonstances imposées par les nouvelles compétences européennes suite à l’Acte Unique européen et les parlements nationaux ont suivi leurs gouvernements dans cette direction. On peut argumenter qu’au même moment les pouvoirs du Parlement européen commençaient à se développer, mais comme nous le verrons plus loin dans ce mémoire, le transfert de compétences vers le niveau européen était beaucoup plus important que l’augmentation des pouvoirs du Parlement européen.[54] Les parlements nationaux, souhaitant s’adapter suite à l’Acte Unique européen, ont montré trois tendances distinctes en ce qui concerne les affaires européennes[55]: tout d’abord, une tendance à la spécialisation avec la mise en place de commissions spécialisées dans les affaires européennes. La deuxième tendance est une tendance vers un niveau d’activité plus important que l’on peut retrouver dans le nombre de réunions consacrées à des sujets européens, comme au nombre de sujets européens sur les ordres du jour des séances plénières. La troisième tendance, sur lequel nous aurons le temps de revenir plus tard dans ce mémoire, est une tendance vers l’intégration de députés européens au sein de leur parlement national respectif, que ce soit dans le cadre de commissions, réunions informelles ou de partis politiques.

La troisième étape dans l’évolution du rôle et de la perception du rôle des parlements nationaux a été l’évolution de la perception des parlements nationaux comme moyen de réduire le déficit démocratique européen.[56] Le déficit démocratique a entre autres reçu comme définition l’influence limitée des représentants élus dans les politiques communautaires, le Parlement européen n’ayant reçu son titre de parlement à part entière qu’après 1979 et aucun rôle n’ayant été réservé aux parlements nationaux dans les Traités originaux. C’est à partir des années 1990 que l’on a vu apparaître des théories en faveur d’une implication plus importante des parlements nationaux dans les affaires européennes, mais comme nous l’avons vu et comme nous le verrons encore, les opinions divergent fortement sur la manière selon laquelle doit être accrue cette implication des parlements nationaux. D’une part, il y a les solutions à titre ‘individuel’ qui consistent principalement à renforcer les moyens à la disposition des parlements nationaux dans le cadre de leur contrôle politique sur leurs gouvernements respectifs et à rendre ces moyens plus contraignants et finalement, à mettre en œuvre un contrôle politique des parlements nationaux plus efficace. D’autre part, il y a les solutions dites ‘collectives’ qui consistent, de différentes façons, à associer les parlements nationaux au processus législatif européen par le biais d’une nouvelle chambre au niveau européen où siégeraient des représentants des parlements nationaux avec des pouvoirs à préciser, ainsi que des institutions de type ‘Congrès’ ou de ‘Conférence Permanente’ avec des compétences à préciser; en somme, associer les parlements nationaux collectivement aux activités au niveau de l’Union.

Norton affirme que ces deux options ne sont pas mutuellement exclusives, mais bien politiquement incompatibles.[57] Les intérêts des parlements nationaux et européen militent contre un compromis entre ces deux visions: les défenseurs de la première vision arguant que le problème du déficit démocratique doit être résolu par le biais d’une augmentation des compétences du Parlement européen et par un contrôle plus assidu des parlements nationaux au niveau national, laissant aux parlements nationaux lors de conférences ad hoc la possibilité d’exprimer leurs points de vue. Les défenseurs de l’option ‘collective’ argumentent plutôt que l’augmentation des pouvoirs du Parlement européen depuis l’Acte Unique européen n’a pas généré de légitimité accrue pour celui-ci et qu’une augmentation des compétences de celui-ci ferait perdre aux parlements nationaux des compétences supplémentaires.

Passons maintenant aux différentes fonctions qu’accomplissent les parlements nationaux au niveau européen.

2.2. Le pouvoir constitutionnel des parlements nationaux au niveau de l’Union

Même si, jusqu’à maintenant, l’article 48 TUE donnait aux gouvernements le droit d’amender les Traités, ce sont bien les parlements nationaux qui, sauf clauses constitutionnelles qui imposent un référendum[58], approuvent ou non les Traités. Même la liberté donnée par l’article 48 TUE peut être restreinte par des clauses constitutionnelles: comme en Allemagne[59], où le gouvernement doit faire ratifier par le Bundesrat et le Bundestag des amendements aux Traités qui affectent de manière significative le contenu de la constitution allemande. Toutefois, le pouvoir des parlements nationaux en ce qui concerne les Traités ne peut pas être exagéré: «While parliament normally enjoys a certain negotiation space in adopting legislation, in the case of international treaties its options are very much constrained.»[60] Et Crum ajoute à cela: «The situation is further complicated as it is generally very hard for parliaments to probe whether the government has in good faith striven to get the most out of negotiations.»

2.3. La participation des parlements nationaux dans la mise en œuvre du droit communautaire

Les traités établissant l’Union européenne (TUE) et la Communauté européenne (TCE) connaissent un grand nombre d’articles dans lesquels les parlements nationaux interviennent au niveau du droit primaire ou du droit dérivé. Il serait trop long d’en établir une liste dans le présent mémoire mais il est important de savoir que de ce point de vue-là, les parlements nationaux sont des acteurs reconnus. Quant à la mise en œuvre du droit communautaire, c’est le droit interne qui détermine si le parlement de l’Etat membre intervient[61].

2.3.1. Les parlements nationaux comme partenaires des institutions européennes en matière de législation européenne

Les parlements nationaux jouent un double rôle en matière de législation européenne au niveau national: ils procurent de la légitimité démocratique à cette législation et en assurent l’efficacité en l’adaptant à la situation nationale dans les actes juridiques nécessaires à leurs applications.[62]

2.3.2. Les parlements nationaux comme sources de légitimité de la législation européenne

A côté du rôle sans cesse plus important du Parlement européen en matière de législation européenne, la légitimité démocratique de cette législation est pourvue au Conseil en grande partie à travers les parlements nationaux, comme l’a indiqué la Cour Constitutionnelle allemande dans son arrêt sur le Traité de Maastricht.[63] Pernice ajoute sur ce point: «They elect – or at least, control policies of – the national governments, including in their capacity as European legislators.»[64] Mais même si les parlements nationaux s’appliquent quant au contrôle de leurs gouvernements sur ce point, les élections se jouent sur des thèmes nationaux, et les sujets européens revêtent un caractère subsidiaire. Pernice lance un appel aux députés nationaux sur ce point: «the interest of parliamentarians should concentrate much more on the control of the heads of state and government acting in the European Council and of the ministers acting in the Council. They should be held accountable more expressly for their political achievements at these instances before the national parliaments.»[65]

2.3.3. L’implémentation de la législation européenne par les parlements nationaux

Les parlements nationaux jouent aussi un rôle important en ce qui concerne l’implémentation de la législation européenne: il approuvent ces mesures et les accompagnent des actes juridiques d’application si nécessaire.

Tout d’abord, en ce qui concerne leur rôle quant à approuver les mesures et les rendre applicables au sein du territoire national, le constat que dressent certains experts sur ce point est accablant: «An enhanced scrutiny of national governments by their parliaments seems to be even more necessary if one considers that the “legislative” function of national parliaments is changing: the more legislation is determined by European directives, the more national parliaments are reduced to transpose, implement, make effective and - in some cases - just “rubber stamp” European legislation at the national level.»[66] Pernice constate donc que, en matière de législation européenne, ce pouvoir suprême des parlements nationaux est réduit au stade de formalité due aux transferts de compétences vers le niveau européen.

2.4. Le contrôle politique par les parlements nationaux de leurs gouvernements

Le contrôle politique que les parlements nationaux effectuent sur les gouvernements respectifs de chaque Etat membre est une autre fonction, à côté de la fonction législative[67]: «Executive control is a complement to parliament’s legislative functions.»[68] Et nous pouvons y ajouter que l’évolution actuelle de la pratique constitutionnelle des démocraties occidentales en fait une des plus importantes. Les procédures de contrôle propres à chaque parlement national relèvent du droit interne et de la pratique constitutionnelle de chaque Etat membre. Toutefois, on peut constater que des différences importantes existent sur ce point. L’Etat membre dont le parlement national s’est doté des plus grands moyens sur ce point est le Danemark, puisque le Folketing donne au gouvernement Danois des mandats de négociations très stricts qui doivent, en général, être suivis à la lettre. Comme Crum le précise, beaucoup de parlements nationaux regardent avec une certaine admiration le contrôle politique que le Folketing exerce sur le gouvernement Danois: «Many national parliaments look jealously at their Danish and Swedish colleagues who have been remarkably effective in subjecting their government representatives to strict mandates.»[69] En général, les parlements des Etats membres ont développé des méthodes plus ou moins efficaces.[70] Pour citer Granrut: «Le rôle des parlements nationaux existe déjà sous forme de contrôle de l’action des gouvernements nationaux quant à leurs décisions au niveau de l’Union et de rapports avec le Parlement européen. Mais il est différent suivant les pays et donc d’une efficacité différenciée.»[71] Sur ce point, l’étude effectuée par Norton sur 10 parlements nationaux  en 1996 est très intéressante.[72] Malgré le désir d’approfondir ce sujet, je ne peux qu’adjoindre le lecteur de consulter cet ouvrage afin d’approfondir les notions sur cet aspect du rôle des parlements nationaux.

Le Bundesrat allemand a été, dès 1957, le précurseur en matière de contrôle du gouvernement dans les affaires communautaires. Cette commission de la chambre basse du Parlement allemand, qui était chargée d’examiner les positions du gouvernement allemand sur les questions européennes, a très vite incité les autres Etats membres, ou du moins leurs parlements, à mettre en place le même type de structure, comme on peut le voir dans le tableau n°2. Mais une telle commission ne veut pas forcément dire un contrôle politique efficace. Maurer tient à le préciser: «[…] les parlements nationaux ont créé des institutions, des normes générales et des procédures pour examiner minutieusement l’action de leurs gouvernements dans le processus de prise de décision de la CE. Toutefois, le degré d’efficacité de ce contrôle parlementaire est très variable, s’étendant des simples règles d’information ex post aux procédures obligatoires.»[73] Et même si les traités de Maastricht et d’Amsterdam avaient introduit des dispositions nouvelles qui avaient le pouvoir d’influer sur le rôle des parlements nationaux dans leur activités de contrôle politique des gouvernements: «Les ajustements institutionnels de la structure et de l’exercice éventuel de contrôle parlementaire ne garantissent pas une surveillance effective et efficace des représentants nationaux en Conseil des ministres et dans ses sous-structures.»[74]

Tableau n°2: Commissions chargées des Affaires Communautaires au sein des parlements nationaux de 1957 à 1996

Source: A. MAURER, Les rôles des parlements nationaux dans l’Union européenne: options, contraintes et obstacles,
 Osnabrück, Stiftung Wissenschaft und Politik, p. 10.

2.5. Les formes de coopération entre les parlements de l’Union.

2.5.1. La coopération entre le Parlement européen et les parlements nationaux

De manière générale, les députés européens ne participent pas aux travaux des parlements nationaux. Toutefois, il existe quatre cas de figure dans lesquels les députés européens participent bel et bien aux travaux de leurs parlements nationaux respectifs. Premièrement, dans deux Etats membres (la Belgique et la Grèce), des commissions conjointes entre députés européens et nationaux ont étés mises en place. Coopération moins étroite, mais toujours significative, dans certains parlements nationaux (comme le Bundesrat allemand et la Camera dei Deputati italienne), les députés européens sont autorisés à participer aux activités des commissions chargées des affaires européennes. Dans d’autres parlements nationaux, les députés européens peuvent participer aux travaux du parlement national en vertu d’un double mandat (comme le Folketing danois et la House of Commons britannique). Enfin, dans trois Etats membres, aucune coopération formelle n’est établie mais cela n’empêche en rien des rencontres informelles, dans ce cas de figure-ci comme dans les trois précédents.

Dans le cas de figure inverse, des exemples divers et variés de participation de parlementaires nationaux aux travaux de commissions du Parlement européen existent.

Divers auteurs ont proposé d’intensifier les contacts et la coopération entre le Parlement européen[75] et les parlements nationaux par des mécanismes simples mais, tout comme les propositions de créer une nouvelle chambre dans laquelle siègeraient les parlements nationaux, le Parlement européen a continué très longtemps à se méfier de «ces adversaires potentiels.»[76] Magnette, en 2002, restait très lucide: «[…] les parlements européen et nationaux continuent de se regarder en chien de faïence, privant l’Union d’un réseau d’organes de contrôle politique. […] Dans ces conditions, la naissance d’un réseau parlementaire européen, qui inclurait le Parlement européen, reste difficile.»[77] Toutefois, on peut estimer que, comme l’espérait Magnette dans le même article[78], l’expérience de la Convention Charte a rapproché ces deux types d’acteurs, porteurs de légitimité démocratique, et a ouvert la voie à une coopération qui allait s’intensifier lors de la Convention sur l’avenir de l’Europe.

2.5.2. Les coopérations multilatérales

Deux exemples de coopération multilatérale sont à nommer ici. Tout d’abord, les ‘furtives’ Assises de Rome qui ont eu lieu, comme leur nom l’indique, à Rome en novembre 1990. Ces assises, où une résolution finale très large a été adoptée, n’ont pas connu de suite depuis: «Vu le peu d’empressement de la majorité des Etats membres et des institutions communautaires, le concept d’institutionnalisation du ‘modèle des Assises’ ne semblait pas apte à pérenniser la coopération interparlementaire.»[79]

Ensuite, il y a la Conférence des Organes Spécialisés aux Affaires Communautaires, plus communément connue sous son diminutif COSAC. Cette conférence réunit tous les semestres (dans le pays exerçant la présidence de l’Union) des représentants des commissions chargées des affaires européennes, au nombre de six par pays, et six représentants du Parlement européen, ainsi que trois observateurs par pays candidat à l’adhésion de l’Union. La conférence vise principalement à améliorer la communication des renseignements et des informations et à développer les relations entre parlements. Comme il a été mentionné plus haut, le protocole annexé au Traité d’Amsterdam sur le rôle des parlements nationaux fait état de cette conférence et en reconnaît le rôle, notamment en ce qui concerne le contrôle du principe de subsidiarité, ce que la COSAC a rarement fait depuis.[80] La COSAC a régulièrement adopté depuis sa mise en place des contributions sur divers sujets, notamment en mai 2001 à Stockholm, sur le développement futur de l’Union et le rôle des parlements nationaux. Rappelons aussi que c’est la COSAC qui a demandé lors de cette réunion de Stockholm d’utiliser une ‘Convention’ dans la préparation de la Conférence Intergouvernementale de 2004.[81] Même si on peut considérer que jusqu’à maintenant le rôle de la COSAC a été minime, «il est remarquable que tant le Parlement européen que le Conseil des ministres aient amendé leurs règles de procédure pour reconnaître les parlements nationaux et la COSAC comme des organes consultatifs dans le cadre du processus décisionnel portant sur la politique communautaire.»[82]

2.5.3. Le niveau de coopération entre les parlements nationaux et européen

Les parlements nationaux et européen connaissent depuis 1987 un niveau de coopération qui montre une tendance à la hausse, comme en atteste le Tableau n° XX.

Graphique n°3: Forme et intensité des coopérations entre les parlements nationaux de 1987 à 1998.

Source: A. MAURER, Les rôles des parlements nationaux dans l’Union européenne: options, contraintes et obstacles,
 Osnabrück, Stiftung Wissenschaft und Politik,  p. 22.

Ce tableau indique comme tendance générale une augmentation importante de toutes les formes de coopération entre 1987 et 1998 et rien ne nous laisse penser que cette tendance s’est inversée après 1998. Les réunions de fonctionnaires des parlements mises à part, il semble qu’en 1998, les relations bilatérales, donc entre deux parlements nationaux de l’Union, soient la forme de coopération la plus importante, suivies de réunions communes au sein des commissions chargées des affaires européennes et des réunions de la COSAC.

2.6. Les difficultés que rencontrent les parlements nationaux dans ces domaines

Dans un ouvrage entièrement consacré à la question, Norton considère que les parlements nationaux ne savent pas, et ne veulent pas jouer un rôle au niveau de l’Union: «The inability to play a significant role is constitutional and, to a lesser extent, procedural. The unwillingness is essentially ideological and cultural.»[83]

Il considère comme facteurs constitutionnels la pratique politique et les dispositions constitutionnelles de chaque Etat membre qui peuvent faciliter mais aussi freiner des tendances vers une implication plus importante des parlements nationaux. Le facteur constitutionnel le plus important est le défaut de rôle européen réservé aux parlements nationaux dans les traités fondateurs. Toutefois, on peut considérer que le rôle des parlements nationaux s’est vu reconnaître timidement depuis le Traité de Maastricht, mais le vote à majorité qualifiée au sein du Conseil a contrecarré cette avancé puisque «[…] au Conseil de ministres, le vote à la majorité qualifiée réduit en fait la capacité des parlements nationaux de peser sur l’issue de la prise de décision européenne. On pourrait donc argumenter que le vote pris à l’unanimité, plutôt que celui à la majorité, permettrait un degré plus élevé de participation parlementaire, sinon d’influence parlementaire, parce que chaque membre du gouvernement est responsable des décisions prises en Conseil et, comme tel, responsable d’elles devant son parlement national’[84]» Crum est très clair sur la question du vote à majorité qualifiée au Conseil: «[…] whenever a member government can be overruled, national parliament’s powers over the executive come to be fully inconsequential.»[85] Les facteurs procéduraux concernent premièrement les compétences des commissions spécialisées qui connaissent entre les pays membres d’importantes différences, ensuite des facteurs comme la charge de travail des parlements nationaux et les différends entre hommes politiques. Sur ces facteurs constitutionnels et procéduraux, Norton conclut: «These practical problems have limited the capacity of national legislatures to give the time and attention to European affairs to the extent that they may wish and, in so far as national parliaments address European issues, have produced a patchwork quilt response.»[86] En dernier lieu, les facteurs idéologiques et culturaux concernent d’abord le fait qu’il n’y a pas de débat au sein des familles politiques nationales et des parlements nationaux mettant en cause le fond du projet d’intégration européenne. Ce consensus général fait que les affaires européennes ne déchaînent pas les passions et explique le peu d’intérêt relatif qu’ont pu avoir les parlements nationaux pour les affaires européennes jusqu’à présent.[87] En outre, les relations hostiles entretenues dans certains Etats membres entre députés nationaux et européens, pour des raisons diverses et variées[88], n’ont pas favorisé un rôle plus important des parlements nationaux au niveau de l’Union. Norton conclut: «National parliaments have been left behind in the rush. They have no formal role in the process of policy making, other than indirectly through national governments or in a sporadic and advisory form through the Conference of Parliaments. Attempts to develop the means of exerting indirect influence […] have been limited, bearing relatively little reward for the effort expended. Many European committees have had difficulty coping with the burden of EC documents and some have fallen foul of demarcation disputes between committees.»[89]

Pernice, dans un rapport sur la question du rôle des parlements nationaux, met les parlements nationaux devant leurs responsabilités: ils ne sont pas assez conscients de l’aspect européen de leurs responsabilités nationales[90]: l’Europe, en quelque sorte, s’arrête aux portes de leur institution. Il est trop facile selon lui de rejeter la faute de ces difficultés sur l’Union et il ajoute: «To have a real impact on European decision-making, national parliamentarians rather have to explore and keep in mind the needs, policies and strategies of other Member States as well as the processes at the European level and the principles of European law. Communication and networks between national parliamentarians are particularly important in the areas of qualified majority voting at the Council. […] Yet, national parliaments lack capacity and adequate structures to meet this new challenge. They must realise that they have not only a national, but also a European function. They lack information from and communication with the European institutions, and as long as the Council takes its decisions in closed sessions, they even lack the information to control their national governments.»[91] Maurer, toutefois, tient encore à nuancer: «Les parlements nationaux ont appris comment surmonter les défis européens et ils ont tenté de mettre cela en œuvre en adaptant certaines de leurs procédures. Néanmoins, il ne faut pas sous-estimer la faiblesse relative des institutions parlementaires nationales à l’échelon de l’UE. […] Des déficits continus dans l’aptitude des parlements à jouer le jeu à plusieurs niveaux réduisent l’influence des parlementaires nationaux. Le concours des parlements dans le cycle de politique communautaire reste faible et largement réactif.»[92]

3. Les travaux de la Convention

Les travaux de la Convention se sont déroulés en différentes phases. Chaque phase ayant un but et une composition bien précise. Schönlau, dans son étude sur le ‘timing’ de la Convention[93], considère que ce timing a été crucial pour permettre l’issue positive de la Convention. Je reprends dès à présent les différentes phases et en explique le contenu.

3.1. Première phase: la phase d’écoute

Cette première phase devait lancer un débat sur le «pourquoi» de l’intégration européenne, pour reprendre l’expression de Barbier[94], et sur son avenir dans les cinquante prochaines années sur les bases du débat public qui avait été mené dans tous les pays membres avant le début de la Convention.[95]

Cette phase d’écoute partait de la question ‘inaugurale’ posée par son président, qui était la suivante: «Qu’attendez vous de l’Europe?[96] » Durant ces sessions «les conventionnels ont montré qu’ils étaient parfaitement conscients du déficit de popularité […].»[97]

Durant cette phase, bien conscients que la tâche était importante et grande, «les quelques centaines d’interventions des Conventionnels ou de leurs suppléants ont abordé les problèmes majeurs qu’il faudra résoudre pour donner une solution à ces enjeux [énumérés à Laeken – OC].»[98] Pour permettre un débat plus profond sur le rôle des parlements nationaux, le praesidium a distribué une note de synthèse sur la question. Voyons tout de suite ce qu’elle contient.

3.1.1. La note de synthèse du praesidium

La note de synthèse envoyée aux conventionnels le 29 mai 2002 fait état de trois grands domaines dans lesquels des propositions peuvent être faites pour donner un plus grand rôle aux parlements nationaux au niveau européen[99]: tout d’abord, dans le cadre du contrôle politique des gouvernements en tant qu’acteurs au sein du Conseil pour les questions qui ne relèvent pas du premier pilier; ensuite, la ‘consultation’ des parlements nationaux sur certaines questions importantes de l’Union; en dernier lieu, des propositions visant à modifier la composition de certaines institutions ou la création de nouvelles où des représentants des parlements nationaux pourraient siéger collectivement. Vu le poids qui sera donné à ce document plus tard, je reviens sur ces réflexions point par point.

A. Le contrôle politique des parlements nationaux sur leurs gouvernements respectifs

Le document prend acte du fait, concernant le contrôle politique des parlements nationaux sur leur gouvernement, que certains parlements estiment ne pas être en mesure de contrôler efficacement leur gouvernement quand celui-ci  prend des décisions au sein du Conseil puisque celui-ci se réunit à huis clos, décide souvent à l’unanimité même s’il est en mesure de voter à la majorité qualifiée, et que les parlements nationaux ne disposent pas de temps suffisant pour procéder à l’examen des textes.[100] Pernice confirme cela: «Given the importance of all these functions the governments directly or indirectly through the Council are provided with great powers, while parliamentary legitimacy and control is very indirect and remote.»[101] Le praesidium, faisant l’écho de ces plaintes, estime que ce contrôle relève de l’organisation interne des états en faisant référence à la contribution de M. John Bruton[102] et que des mesures dans le sens d’un contrôle plus efficace ne nécessitent pas forcément une modification des traités. La seule proposition faite dans la note de synthèse, concernant directement le contrôle des gouvernements au sein du Conseil, est la proposition d’intégrer des représentants des parlements nationaux dans les délégations des états membres lorsque le Conseil agit en tant que législateur.[103] Cette possibilité avait déjà été avancée par certains experts lors de colloques sur le futur traité constitutionnel et avec la condition que la délégation parle d’une seule voix.[104] Le document propose d’étudier ultérieurement cette possibilité sans en donner plus de détails. Le document avance l’idée de procéder, au sein de la COSAC à un échange «de bonnes pratiques». La COSAC servant ainsi de lieu de rencontre entre parlementaires nationaux permettant aux parlements nationaux des pays disposant des méthodes de contrôle les plus efficaces de passer ces méthodes aux parlements nationaux où le contrôle politique[105] est moins efficace. Le document propose à titre d’exemple d’étudier la manière dont les parlements nationaux utilisent le délai de six semaines qui leur est accordé dans le protocole sur ‘le rôle des parlements nationaux’[106]