Inleiding

“Eén van de belangrijkste taken van de Boerenbond is de belangenverdediging van boeren en tuinders op zowel gemeentelijk, regionaal, provinciaal, Vlaams, als federaal, Europees en zelfs wereldvlak. Dat gebeurt door studiewerk, advies aan de beleidsverantwoordelijken, politieke vertegenwoordiging, deelname aan overlegorganen en acties.”[1]

Met deze zinsnede hopen we de lezer warm te maken voor het onderwerp van deze eindverhandeling. De focus ligt namelijk op de initiële vraag of belangengroepen al dan niet invloed hebben op de beleidsvorming. Specifiek betreft het de belangenverdediging door een grote en oude organisatie, namelijk de Boerenbond.

     Het is een algemeen verschijnsel dat velen zich niet van de indruk kunnen ontdoen dat de invloed van deze organisatie aanzienlijk is, en dan voornamelijk op politiek vlak. De verhalen hieromtrent zijn talrijk, maar hoe zit het nu in de werkelijkheid? Heeft de Boerenbond werkelijk zoveel invloed en macht of zijn het enkel verzinsels? Hebben ze eerder een directe dan indirecte impact op het beleidsproces? Ondanks dat velen overtuigd zijn van de invloed van de Boerenbond, is er nog maar weinig concreet onderzoek naar gebeurd. Toch is er onlangs onderzoek verricht naar de macht van de Boerenbond. Maar hier lag de nadruk voornamelijk op de vraag via welke wegen deze belangengroep invloed kan uitoefenen op het gevoerde beleid.[2] Wij willen echter nagaan of de Boerenbond werkelijk invloed kan uitoefenen op de beleidsvorming.

     Door net gebruik te maken van deze organisatie willen we dus nagaan in welke mate een belangengroep invloed kan uitoefenen op het beleid. De focus zal dus liggen op de manier waarop deze bond haar doelstellingen probeert te verwezenlijken en zo tracht tegemoet te komen aan de noden en verzuchtingen van haar leden. Hierbij maken we gebruik van het federale dossier betreffende de financiering van de BSE-testen[3]. Aan de hand van dit dossier willen we nagaan of de Boerenbond al dan niet invloed heeft kunnen uitoefenen op het uiteindelijk bereikte akkoord. Of ze erin geslaagd is datgene te bereiken wat ze wilde bereiken voor haar achterban? Wat nu precies hun impact is geweest tijdens het overleg? We herbekijken dus het proces waarbij bepaald werd wie verantwoordelijkheid ging dragen voor de financiering van de BSE-testen. Wat is de rol van de Boerenbond hierbij geweest? Welke doelstellingen hebben ze tijdens het overleg kunnen realiseren? De BSE-crisis is al het voorwerp geweest van een onderzoek, maar hierbij werd deze crisis gebruikt om enkele sociologische reflecties op wetenschappelijke kennis toe te lichten.[4] Het is nu wel duidelijk dat wij een heel andere richting inslaan.

     Vanuit het theoretische kader proberen we de Boerenbond te plaatsen binnen een bepaald beleidsnetwerk. Bij het tot stand komen van het beleid zijn er namelijk verschillende actoren betrokken. Net deze diversiteit zorgt er voor dat de onderhandelingen vaak moeizaam verlopen. Het beleid is een multi-actor gebeuren en deze verschillende actoren moeten tot een overeenkomst komen, wil er zich een geslaagd beleid kunnen ontwikkelen. Toch is er in België sprake van een aloude samenwerking tussen de overheid en de georganiseerde landbouw. Daardoor zijn ze in staat om in een beperkte kring hun problemen op te lossen, zonder te veel buitenstaanders te moeten toelaten. Net in dit onderzoek willen we onderzoeken wie er aanwezig is tijdens zo een overleg. Welke groepen spelen naast de overheid en de Boerenbond een significante rol bij het totstandkomen van het landbouwbeleid? En hebben deze andere organisaties eveneens invloed op het beleid? Dergelijke vragen krijgen hopelijk op het einde van deze verhandeling een passend antwoord.

     We gaan nu kort overlopen hoe we ons werk hebben opgevat. In de drie eerste hoofdstukken wordt er aandacht besteed aan een aantal concepten en begrippen, die de hoofdbrok zullen vormen van dit eindwerk.

     Ten eerste gaan we het hebben over het tot stand komen van beleid. Daarom dat we ook de term ‘beleid’ onder de loep gaan nemen vanuit verschillende wetenschappelijke perspectieven. Daarna komen de verschillende deelprocessen van een beleidscyclus aan bod. De twee eerste fasen van het beleidsproces, in het bijzonder de agendavorming en de beleidsvorming worden dan verder uitgewerkt, omdat deze fasen van groot belang zijn voor de verdere afhandeling van deze thesis. In het tweede hoofdstuk komen dan de belangengroepen aan bod. Hierin worden er een aantal definities gegeven, met extra aandacht voor het onderscheid tussen belangengroepen en pressiegroepen. Dan maken we gebruik van de indeling van van Mil en van Mierlo, om pressiegroepen in rubrieken onder te brengen. Vervolgens komen nog de functies aan de beurt. Tevens lichten we de begrippen ‘invloed’ en ‘invloedsuitoefening’ toe, net omwille van het belang voor deze eindverhandeling. Ten slotte laten we nog een aantal aspecten aan bod komen, waaronder de objecten en de middelen van pressiegroepen. Tot slot willen we onze opvattingen kaderen in een wetenschappelijke theorie. Daarom bespreken we in het derde hoofdstuk de bestuurskundige theorie van de beleidsnetwerken. Eerst wordt dit begrip omschreven. Vervolgens worden de verschillende componenten in de definitie nader bekeken. Daarna wordt er nog aandacht besteed aan de literatuurstudie. Tevens geven we nog een overzicht van een aantal netwerktypes. Nadien geven we een korte schets van de Boerenbond binnen een bepaald beleidsnetwerk.

     In het volgende hoofdstuk laten we de onderzoeksopzet aan bod komen. Hierin geven we een overzicht van de onderzoeksvragen welke we op het einde van deze verhandeling willen beantwoord zien. Bovendien geven we nog een schets weer van de onderzoeksmethoden die we hebben gehanteerd tijdens het onderzoek. Nadien evalueren we kort deze gebruikte methoden en technieken.

     Hoofdstuk vijf is een bespreking van de belangrijkste actoren van de BSE-crisis. Dus stellen we in dit deel de belangrijkste actoren kort voor. Bovendien hebben we ruime aandacht voor het onderzoeksobject zelf, namelijk de belangengroep de Boerenbond. We leggen kort uit hoe deze organisatie is ontstaan, wat haar huidige structuur is en in welke organen van de overheid ze aanwezig is.

     Het volgende hoofdstuk is de bespreking van de case. We geven een chronologisch overzicht van het overleg in verband met de BSE-crisis en verwerken hierin onze verzamelde gegevens, via interviews en documenten. Hierbij doen we tevens al een analyse van de verwerkte gegevens.

     En besluiten doen we met een algemeen besluit, waarin we een antwoord formuleren op de hoofdvraag. Heeft de Boerenbond invloed gehad bij het tot stand komen van het beleid met betrekking tot de BSE-crisis? Is er een beleidsnetwerk waarbinnen de Boerenbond opereert als hoofdactor?

1. Beleid

Het begrip ‘beleid’ is niet meer weg te denken uit onze hedendaagse samenleving, zowel in de politiek als in het bedrijfsleven, alsook in het openbaar bestuur. Maar toch is het niet steeds duidelijk wat er nu precies mee bedoeld wordt. Het is geen eenduidig waarneembaar verschijnsel. Om een beetje een idee te geven van die veelzijdigheid, zullen we een aantal wetenschappelijke definities nader bekijken.

     Thomas Dye stelt beleid gelijk aan de activiteiten van de overheden door de volgende omschrijving: “Anything a government chooses to do or not to do”.[5]

Andere definities omschrijven beleid als een proces waarin abstracte ideeën via keuzes of beslissingen worden omgezet in meer concrete handelingen. Becker omschrijft beleid als een ‘georganiseerde sociale beheersing’, daar waar Dunn spreekt van beleid als een lange serie van meer of minder verbonden keuzen, waaronder besluiten om niet te handelen, gemaakt door overheidsinstanties of -functionarissen. In deze definities is er meer sprake van een proces waarin gaandeweg keuzen en beslissingen worden gemaakt om zo een wenselijkere situatie te verkrijgen.[6]

     Onze voorkeur gaat echter uit naar de definities van de volgende drie wetenschappers, juist omdat ze aandacht besteden aan het doelgerichte en planmatige karakter van het beleid. Deze deskundigen leggen de nadruk op het proces van het bedenken en uitvoeren van een reeks van handelingen en op een beleid als plan. Voorbeelden hiervan zijn de definities van de bestuurskundigen Kuypers, Hoogerwerf en van Hoppe en van de Graaf. De eerste stelt dat beleid ‘een systeem van gekozen elementen is, waarvan elk zich tot een of meer anderen verhoudt als een doel tot een middel of als een middel tot een doel’.[7] Volgens van de Graaf en Hoppe kan beleid beschouwd worden als een politiek bekrachtigd plan. Een manier om bepaalde doeleinden te realiseren, een mogelijkheid om bepaalde problemen te voorkomen of te bestrijden.[8] Hoogerwerf ten slotte omschrijft beleid als ‘het streven naar het bereiken van bepaalde doeleinden met bepaalde middelen en bepaalde tijdskeuzen’.[9]

1.1. De beleidscyclus en de deelprocessen

Hoogerwerf ziet beleid eveneens als de resultante van allerlei maatschappelijke krachten en het beleid brengt zelf ook weer andere maatschappelijke krachten op gang. Tot de maatschappelijke krachtsverhoudingen behoren meer blijvende en gestabiliseerde verhoudingen of structuren en meer tijdelijke verhoudingen of processen. Het beleidsproces is dan het dynamische verloop van handelingen en interacties met betrekking tot een beleid. Eenvoudigweg gesteld handelt het over het verloop van gebeurtenissen rond het beleid, het is als het ware de levensgeschiedenis van het beleid.[10]

     Ook van de Graaf en Hoppe omschrijven het beleidsproces als een verzameling van deel- of aspectprocessen die de bedoeling hebben een bepaald deel van de werkelijkheid naar de hand van de beleidsmakers te zetten.[11]

     Er zijn vier belangrijke kenmerken van een beleidsproces. Een proces kenmerkt zich in de eerste plaats door dynamiek, door beweging. Er is sprake van een reeks van onderling samenhangende onderhandelingen. Een tweede kenmerk is de wederzijdse beïnvloeding tussen de factoren die tot het proces behoren. In een sociaal proces, zoals een beleidsproces, is er niet alleen een wisselwerking tussen factoren, zoals macht en informatie, maar is er ook een samenhang tussen actoren, dat wil zeggen handelende personen en groeperingen. Deze actoren kunnen onder meer ministers, ambtenaren, kamerleden en woordvoerders van belangengroepen zijn. Maar het kunnen ook groeperingen of organisaties zijn, zoals departementen, politieke partijen, adviesorganen, belangengroepen, en communicatiemedia. Er is dus meestal sprake van een multi-actor proces, net omdat er doorgaans meerdere actoren een rol spelen tijdens het beleidsproces. Maar hier komen we nog uitgebreid op terug in het deel over de beleidsnetwerken. Verder heeft een proces als derde kenmerk dat er een verloop of een opeenvolging van gebeurtenissen is. En ten slotte, een laatste kenmerk van een proces heeft betrekking op het herkenbaar verloop van de opeenvolging van gebeurtenissen. Er is dus ook sprake van enige stabiliteit.[12]

     We kunnen dan ook spreken van deelprocessen, fasen of stadia in een proces. Belangrijke deelprocessen van het beleidsproces zijn de agendavorming, de beleidsvoorbereiding, de beleidsbepaling, het uitvoeren, het evalueren, het bijsturen en het beëindigen van een beleid. Maar wat willen elk van deze deelprocessen nu werkelijk zeggen, voor wat staan ze precies in de werkelijkheid?

     Volgens Hoogerwerf kunnen volgende definities van de verschillende fasen onderscheiden worden. Het eerste deelproces is de agendavorming, het proces waardoor maatschappelijke problemen de aandacht van het publiek en/of van de beleidsbepalers krijgen. Hierna wordt doorgaans de informatie verzameld en geanalyseerd en worden adviezen geformuleerd met het oog op het te voeren beleid tijdens de beleidsvoorbereiding. Hiertoe behoort ook het ontwerpen van beleid, dat wil zeggen het uitdenken, beargumenteren en formuleren van een te voeren beleid. Verder kan hier nog sprake zijn van de planning, dit is de systematische voorbereiding van een beleid met behulp van langs wetenschappelijke weg verkregen kennis en inzichten. In de volgende fase, de beleidsbepaling, worden beslissingen genomen over de inhoud van een beleid. Hiertoe behoort in het bijzonder het kiezen en specificeren van de doelgroep, de doeleinden, de middelen en de tijdstippen. De vierde fase van de beleidscyclus is de beleidsuitvoering, waarbij de gekozen middelen voor de gekozen doeleinden worden toegepast. Vervolgens kan de beleidsevaluatie aan bod komen. Deze fase houdt het beoordelen van de inhoud, het proces en/of de effecten van een beleid in aan de hand van bepaalde criteria. Na dit alles kan er een terugkoppeling volgen. Dan kunnen er uit twee opties geselecteerd worden. Enerzijds kan er geopteerd worden voor beleidsbijsturing. Dit stadium staat voor het verwerken van een evaluatie op het gebied van de inhoud, het proces en/of de effecten van een beleid en het bijsturen van het beleid of het beleidsproces op basis daarvan. Anderzijds kan er ook gekozen worden voor beleidsbeëindiging, waarbij dan het gevoerde beleid gestaakt wordt.[13]

Bij het voorgaande is het nog belangrijk te vermelden dat een indeling in deelprocessen beschouwd moet worden als een hulpmiddel voor de analyse, aldus Hoogerwerf.[14] Het is een conceptuele, begripsmatige lens, waardoor wij een deel van de realiteit bekijken. Zo een hulpmiddel helpt ons iets van de werkelijkheid waar te nemen, te ontleden en in een bepaalde samenhang te plaatsen. Elk van de deelprocessen ontvangt een eigen kleur door de kenmerken van de actoren, of de handelende personen en groepen in het proces. Deze kenmerken kunnen vanuit verschillende perspectieven ingedeeld worden. Een uiterst belangrijke indeling is die tussen de doelgerichtheid (het willen), de informatie (het weten), de macht (het kunnen), en de taakverdeling en coördinatie (men zou kunnen zeggen: het mogen of moeten) van de actoren. Deze essentiële kenmerken of factoren blijken een grote bijdrage te kunnen leveren tot het verklaren van het verloop van beleidsprocessen, van de beleidsinhoud en van de beleidseffecten.[15]

     Ook Hoppe en van de Graaf hebben het beleidsproces opgedeeld in verschillende deelprocessen. Maar deze bestuurskundigen hebben dit toch enigszins anders aangepakt dan Hoogerwerf. Ze hebben namelijk de deelprocessen van de beleidsvoering in politieke aangelegenheden in verband gebracht met vier niveaus van politieke oordeelsvorming. Het eerste deelproces is de ideologievorming, gevolgd door de agendavorming. Dit houdt in dat bij burgers en beleidsbepalers gedeelde opvattingen gaan ontstaan over welke maatschappelijke problemen echt urgent zijn en welke niet. Daarop volgt het derde deelproces, namelijk de beleidsvorming of de totstandkoming van een beleid. Voor onze verhandeling is het hier belangrijk te wijzen op het verschil tussen Hoppe en Hoogerwerf. Daar waar Hoppe dit juist beschouwt als één enkel deelproces, deelt Hoogerwerf deze fase juist op in twee aparte deelprocessen, namelijk de beleidsvoorbereiding en de beleidsbepaling. Wanneer de beleidsvorming dan heeft geleid tot een politiek goedgekeurde beleidstekst, is het moment aangebroken om de woorden om te zetten in politieke en bestuurlijke handelingen. En dit gebeurt in de vierde fase, namelijk de beleidsuitvoering. Nadat het beleid dan is omgezet, wordt er meestal nagegaan of het probleem door het gestelde beleid is opgelost. Dit gebeurt in het laatste deelproces, namelijk de beleidsevaluatie en -monitoring. Bij dit deelproces kan er leergedrag optreden bij de uitvoerende instanties. Dit kan op zijn beurt weer leiden tot een terugkoppeling naar één of meer andere deelprocessen uit de beleidscyclus.[16]

     Voor onze eindverhandeling gaan we vooral aandacht besteden aan twee specifieke deelprocessen van de beleidscyclus, namelijk de agendavorming en de beleidsvorming. Daarom dat we ze nu ook nader gaan bekijken en uitwerken. Hierbij maken we voornamelijk gebruik van het wetenschappelijke werk van Hoppe en van de Graaf. Deze beslissing wordt ons ingegeven omdat tijdens het hele beleidsproces vaak de verschillende fasen door elkaar lopen. Het is doorgaans niet zo dat het ene deelproces begint waar het vorige deelproces eindigde. De verschillende fasen overlappen elkaar en daar heeft de bestuurskundige Hoogerwerf te weinig aandacht voor. Hij ziet het ganse beleidsproces te rationalistisch en hij vertrekt van één actor, namelijk de overheid. Dit maakt het dan ook moeilijker om hem te gebruiken bij ons onderzoek. Van de Graaf en Hoppe echter maken meer gebruik van het multi-actor denken. Ze hanteren het beleid vanuit verschillende perspectieven. Ze gaan na in welk netwerk de verschillende actoren opereren, welke specifieke posities ze innemen als een gevolg van hun onderliggende bedoelingen, op welke manier ze hun meningsverschillen uitvechten. Daarom kiezen we ook voor een netwerkperspectief, dat in het derde hoofdstuk nog uitgebreid aan bod zal komen.

1.1.1. De agendavorming

Zoals hierboven al vermeld, omschrijft Hoogerwerf dit deelproces als het proces waardoor maatschappelijke problemen de aandacht van het publiek en/of van de beleidsbepalers krijgen. Joldersma stelt dat een probleem niets anders is dan een situatie die vanuit een bepaalde maatstaf negatief wordt gewaardeerd. Juist door beleid te voeren, wil de overheid de problemen van zijn/of haar burgers oplossen.[17]

     Hoppe echter aanziet de agendavorming eerder als een strijd. Volgens hem moet er gestreden worden om twee zaken. Enerzijds moet er gestreden worden om de formulering of de definitie van het probleem. Hij stelt dat problemen, normatieve interpretaties zijn van omstandigheden en verwachte ontwikkelingen. Anderzijds gaat hij er vanuit dat er ook moet gestreden worden om de aandacht voor een probleem. Dan duiken er vragen op als: gaat het om een probleem dat echt dringend is en is de overheid diegene die het moet oplossen?[18]

     Het is begrijpelijk dat het beleid dat een overheid voert of tot stand brengt, gewoon een antwoord is op de vele maatschappelijke problemen waarmee ze elke dag wordt geconfronteerd. De agendavorming is dus de fase waarin wordt vastgelegd welke onderwerpen door de overheid zullen opgenomen worden op de beleidsagenda.[19]

     Hoppe maakt hierbij een onderscheid tussen drie soorten agenda’s. Ten eerste is er de beleidsagenda, of de lijst van onderwerpen die niet alleen de aandacht van een beleidsactor hebben, maar waarvoor hij ook bezig is maatregelen voor te bereiden of in te voeren. Verder is er de politieke agenda of de lijst van onderwerpen die de aandacht van politici en bestuurders hebben. Tot slot is er de publieke agenda. Dat is de lijst van onderwerpen waarvan (delen van) de publieke opinie van oordeel zijn dat ze de aandacht van politici en bestuurders behoren te hebben. Hoogerwerf maakt hier enkel een verschil tussen de formele agenda en de publieks-agenda. Volgens hem is de formele agenda de lijst van onderwerpen, die de aandacht van de beleidsbepalers hebben. De publieks-agenda is dan weer de lijst van onderwerpen die in de publieke opinie onder de aandacht staan.

     Volgens Hoppe overlappen deze drie agenda’s elkaar, zowel in de tijd gezien, als naar de onderwerpen die erop voorkomen. Ook merkt hij op dat er geen algemene uitspraak kan gedaan worden over de agenda waarop een onderwerp het eerst zal voorkomen. De wijze waarop een onderwerp uiteindelijk en definitief de beleidsagenda bereikt, noemen we het agendavormingsproces. Tijdens dit proces legt men vast welke onderwerpen door een beleidsactor zullen worden behandeld. Het verloop van dat proces is belangrijk voor het democratische gehalte van een samenleving. Zo kan nagegaan worden of alle burgers of groepen van burgers gelijke toegang hebben tot de overheid of net geen toegang bij het aankaarten van hun problemen. Deze theorie stelt dus bepaalde vragen centraal. Welke problemen komen wel en welke niet op de agenda van de overheid? En waarom? Zijn er onderweg naar de overheid barrières en zo ja, waar dan? En wie, respectievelijk welke problemen, maken de meeste kans die barrières te overwinnen? En waarom? [20]

1.1.2. De beleidsvorming

Bij van de Graaf en Hoppe vinden we veel aandacht voor de beleidsvorming of de totstandkoming van een beleid. Er zijn volgens hen twee soorten basismateriaal aanwezig. Enerzijds zijn er de abstracte en omstreden idealen, waarden, normen en ideologieën. Anderzijds is er sprake van een vage, onverwerkte massa van feitelijke gegevens. Deze soorten basismateriaal moeten worden omgevormd in een politiek bekrachtigd plan of een beleid. Het is dus de bedoeling dat er oplossingen worden gezocht voor een aantal problemen door middel van de beleidsmakers. Deze personen oefenen invloed uit door verschillende bijdragen te leveren, zoals deskundigheid; creativiteit, sociale vaardigheden, tijd, informatie, maar ook belangen en macht.

     Beleidsvorming of beleid maken kan ook omschreven worden als ‘het schrijven aan een beleidstekst’. Hoppe omschrijft beleidsvorming als een bonte argumentatiecarrousel. Want diegenen die het beleid moeten ontwikkelen, komen meestal terecht in een mengeling van verschillende standpunten, overtuigingen, regels en eisen. Juist door dan in debat te treden, wil men argumenten uitlokken. Om dan uiteindelijk de verschillende oordelen te verzamelen en te puzzelen tot er een samenhangende bewijsvoering ontstaat.[21]

     Bij de beleidsvormingsprocessen is er volgens deze bestuurskundigen sprake van een botsing tussen intellectuele rijping en politieke wilsvorming. Dit resulteert in twee stijlen van beleidsvorming, namelijk ontwerpen en instigeren. Bij de eerste stijl leggen ze de nadruk op beleidsvorming als een intellectueel spel, als het uitdenken van een oplossing voor een beleidsprobleem. Juist deze stijl noemen Hoppe en van de Graaf de beleidsontwikkeling of het ontwerpen van beleid.[22] “Beleidsontwikkeling is de intellectuele activiteit van het bedenken van een ‘goede’ oplossing voor een beleidsprobleem.”[23] Als intellectueel spel kent beleidsontwikkeling het primaat van de ontwerper. Door gebruik te maken van een consistent plan met goed gefundeerde argumenten, trachten de ontwerpers elkaar te overtuigen van hun gelijk. Hierbij doen ze vooral een beroep op hun deskundigheid. Opdat nu die plannen voor een democratische meerderheid aanvaardbaar zijn, kan men de hulp inroepen van instigatoren of politieke besluitnemers.[24] Bij de tweede stijl gaat het voornamelijk om ‘uitvechten’ of het bereiken van de instemming van anderen met een bepaalde oplossing van een beleidsprobleem, of het sluiten van compromissen tussen verschillende oplossingen. Het is een vorm van een krachtmeting tussen politieke wils- en machtsstrevingen. Dan beziet men beleidsvorming vooral als besluitvorming of politieke wilsvorming. Bij deze stijl telt het primaat van de instigator. Het is juist de bedoeling anderen te overtuigen jouw plan te aanvaarden. Dit houdt in dat politieke weerstanden moeten overwonnen worden. Goede beleidsmakers moeten slimme en slagvaardige instigatoren zijn. Ze moeten over de gave beschikken om tijdens de onderhandelingen de voor- en nadelen uit te ruilen en om van andere deelnemers aan het proces steun te verwerven.

     Van de Graaf en Hoppe benadrukken dat er hier wel geen sprake is van een echte zwart-wit tegenstelling tussen instigeren en ontwerpen. Beide rollen van de beleidsmakers lopen door elkaar. Sommige beleidsmakers gaan meer tenderen naar de beleidsontwikkeling, zoals een statistische analist of beleidsonderzoeker. Anderen gaan eerder de rol van instigator op zich nemen, zoals woordvoerders of lobbyisten. Het gaat vaak afhankelijk zijn van de groep of de situatie van de beleidsmakers om uit te maken of ze ontwerper zijn, dan wel de rol van instigator op zich moeten nemen.[25]

     Hoogerwerf echter maakt wel een onderscheid tussen beide stijlen. Hij beschouwt ze als twee aparte deelprocessen van de beleidscyclus. Met betrekking tot de eerste stijl, namelijk ‘het ontwerpen’, is er bij Hoogerwerf sprake van het deelproces ‘beleidsvoorbereiding’. Hij stelt dat dit het proces is van het verzamelen en analyseren van informatie en het formuleren van adviezen met het oog op een te voeren beleid. Hierbij rekent hij ook het ontwerpen van beleid, namelijk het uitdenken, beargumenteren en formuleren van een te voeren beleid.[26]

Volgens Hoogerwerf is het ontwerpen van een overheidsbeleid een politieke of bestuurlijke activiteit. Ervaring en praktische kennis spelen hier een grote rol, maar ook wetenschappelijke kennis en inzichten. De ontwerper van dit beleid kan erg variëren, voorbeelden zijn een politicus, een individuele ambtenaar of een externe adviseur. Andere mogelijkheden zijn een ambtelijke commissie, een extern adviesorgaan of een onderzoeksinstituut. Voor de opsteller van het beleid is het belangrijk om te weten of het om een nieuw beleid gaat of om een aanpassing van een bestaand beleid. Want bij een nieuw beleid is er een grotere keuzeruimte dan bij de verandering van bestaand beleid. Bovendien maakt het ook verschil of het gaat om een operationeel of uitvoerend beleid, dat een groot aantal routinebeslissingen omvat, dan wel om een strategisch beleid, dat een eenmalige koersverandering inhoudt.[27] Daarom dat Hoogerwerf ook in mindere mate nuttig is voor ons onderzoek. Hij gaat steeds uit van één ontwerper of opsteller, terwijl wij net de nadruk leggen op meerder actoren in een beleidsproces. Niet één persoon beslist wat er gebeurt, maar wel de communicatie over en weer tussen meerdere personen.

     Het is wel belangrijk te wijzen op een aantal maatstaven, die Hoogerwerf nog naar voren schuift voor een goed ontwerp van een beleid. Deze criteria worden gebruikt om de kwaliteit van een beleid te beoordelen. De eerste norm heeft betrekking op de legitimiteit of de aanvaardbaarheid van een beleid. Hierbij wordt gekeken naar zowel de politieke als de maatschappelijke aanvaardbaarheid. Het heeft betrekking op de mate waarin het beleid door de betrokkenen wordt beschouwd en gesteund als juist, gerechtvaardigd of op zijn minst acceptabel. Deze betrokkenen zijn de personen en de organisaties die het beleid voorbereiden en bepalen, maar ook zij die het beleid uitvoeren en de doelgroep of de mensen op wie het beleid zich richt. De volgende maatstaf echter houdt verband met de rationaliteit of redelijkheid van een beleid. Bij dit criterium gaat men na hoe goed de redenering of argumentatie waarop het beleid berust, bestand is tegen een gefundeerde kritiek. Tot slot heeft de laatste maatstaf betrekking op de uitvoerbaarheid van een beleid. Als er een bepaalde beleidsmaatregel voorop wordt gesteld, moet hij ook realiseerbaar zijn.[28]

     Hoogerwerf beschouwt beleidsvoorbereiding dus als een proces, dat kan worden ingedeeld in verscheidene deelprocessen, fasen of stappen. Zijn uitgangspunt is juist het streven naar een zo legitiem en rationeel mogelijk beleid, met heel veel aandacht voor de factor ‘informatie’.[29]

     Zoals we al aangaven hebben van de Graaf en Hoppe bij de beleidsvorming een onderscheid gemaakt tussen twee stijlen, namelijk tussen ontwerpen en instigeren. Het instigeren of het uitvechten van beleid is dus een niet te miskennen factor in dit hele beleidsproces. Bij deze stijl gaat het voornamelijk om ‘uitvechten’ of het bereiken van de instemming van anderen met een bepaalde oplossing van een beleidsprobleem, of het sluiten van compromissen tussen verschillende oplossingen. In de dagelijkse praktijk is de ene stijl niet denkbaar zonder de andere. Er moeten plannen bedacht worden alvorens er compromissen kunnen worden afgesloten. En gegeven de veelheid van belangen, is het bijna niet mogelijk een plan op te stellen dat voor iedereen aanvaardbaar is, zonder dat er eerst moet gevochten worden.[30]

     Ook Hoogerwerf schenkt hier aandacht aan. Volgens hem is het ontwerpen van beleid een denk- en argumentatieproces, dat deel uitmaakt van een beleidsproces. Gegarandeerd ondergaat het ook de machtsuitoefening, die zich binnen dat beleidsproces afspeelt. Naast het uitdenken van het beleid, is er dus ook sprake van het uitvechten van het beleid. De opdrachten, die de ontwerpers van beleid krijgen, zijn afhankelijk van de agendavorming. Maar ook de politieke agenda speelt een rol. Deze is onderworpen aan de vorming van de regering, de afspraken in verband met het regeringsprogramma en de personele samenstelling van de regering. Het is best mogelijk dat een probleem jarenlang blijft sluimeren, maar dan plots op de politieke agenda komt, door een gebeurtenis die veel publiciteit krijgt. De manier waarop het probleem wordt gedefinieerd; is afhankelijk van de opvattingen van verschillende politieke actoren. Ook het beeld van de oorzaken en gevolgen van de probleemsituatie is een object van machtsuitoefening. Tot slot staan eveneens de doeleinden en instrumenten van het beleid niet los van de machtsverdeling.[31]

     Hoogerwerf ziet dus het uitvechten van het beleid als een apart proces binnen de beleidscyclus. Onder beleidsbepaling wordt het nemen van beslissingen over de inhoud van het beleid verstaan. De belangrijkste vraag in dit deelproces is: “Wat willen wij met het overheidsbeleid in de samenleving bereiken en welke inspanningen willen wij daarvoor leveren?”. Want de beleidsbepalers beïnvloeden met hun beslissingen de voorwaarden waaronder de beleidsuitvoerders handelen.[32]

     Het is die fase in het beleidsproces waarin men tot een algemene politieke bekrachtiging van een beleidsontwerp tracht te komen. Wat de algemene politieke bekrachtiging betreft, dient een ontwerp in ons Belgisch coalitiestelsel meestal niet alleen door de minister worden goedgekeurd, maar ook door de regering en /of door het parlement. Het is overduidelijk dat er dus overeenstemming moet zijn over de inhoud van het beleid tussen deze verschillende actoren. Daarbij kunnen er verschillende middelen worden toegepast. In de eerste plaats kan er gebruik gemaakt worden van communicatie, contact en een gepaste onderhandelingsstijl. Als dit echter niet voldoende is, kan er worden overgegaan tot ruilen of stemmen.[33]

     De bestuurskundigen Herweijer en Coolsma besteden ruime aandacht aan de beleidsbepalers. Meestal zijn dit de gezagsdragers, maar ook andere personen of groepen bepalen mee het beleid. Deze wetenschappers onderscheiden twee manieren om na te gaan welke instanties of personen hun stempel drukken bij het tot stand komen van beleid. Enerzijds maken ze gebruik van het staats- en bestuursrecht. Ze gaan dan na welke instantie de bevoegdheid heeft om beslissingen te treffen en deze op te leggen aan de samenleving. Dus door gebruik te maken van juridische kennis, bepalen ze de gezagsdragers. Anderzijds, gebruik makend van de politicologie, formuleren ze de vraag als volgt, namelijk “welke personen of instanties hebben de meeste invloed op de inhoud van het vastgestelde overheidsbeleid?”. Of met andere woorden, wie zijn de hoofdrolspelers in dit proces van beleidsvoorbereiding?[34]

     Er kunnen drie types van gezagsdragers onderscheiden worden. In de eerste plaats de door de kiezer gekozen volksvertegenwoordigers, die een weerspiegeling moeten zijn van de verschillende politieke stromingen in een samenleving. In de tweede plaats de door de Koning benoemde bestuurders, zoals de ministers. Deze moeten over de inhoud van hun besluiten verantwoording afleggen in het openbaar, terwijl de beraadslaging zelf niet in het openbaar plaats vindt. En tot slot, een kleine beperkte groep van ambtelijke gezagsdragers, die de bevoegdheid hebben om beleidsbepalende beslissingen te treffen.[35]

1.2. Besluit

Het beleid van de overheid heeft steeds direct of indirect invloed op ons maatschappelijk leven. Daarom kunnen we stellen dat dit begrip ‘beleid’ een centrale plaats inneemt in onze maatschappij. We hebben gesteld dat het een politiek bekrachtigd plan is. Dit beleid komt tot stand via een proces van verschillende deelprocessen. Het beleidsproces of de beleidscyclus bestaat uit de agendavorming, de beleidsvorming, het uitvoeren, het evalueren, het bijsturen en het beëindigen van een beleid.

     Bij agendavorming draait het dus allemaal rond maatschappelijke problemen, die al dan niet de aandacht krijgen van het publiek en/of de beleidsbepalers. Ook kan het beschouwd worden als een strijd, enerzijds een strijd om de formulering van een probleem en anderzijds een strijd om de aandacht voor een probleem. Bij het waarnemen van een maatschappelijk probleem, kunnen de beleidsbepalers kiezen voor een actief beleid, waarbij de beleidsbepalers maatregelen nemen met de bedoeling het probleem op te lossen. Hoe problemen kunnen leiden tot een actief beleid, is dus het vraagstuk van de agendavorming.

     Uit dit alles kunnen we besluiten dat beleid steeds voorbereid wordt. Het is een bestuurlijke of politieke activiteit. De bestuurskundigen Hoogerwerf, Hoppe en van de Graaf besteden hier uitgebreid aandacht aan. Allen leggen ze de nadruk op zowel het uitdenken als op het uitvechten van het beleid. Maar Hoogerwerf beschouwt dit als twee deelprocessen, namelijk de beleidsvoorbereiding en de beleidsbepaling. Hoppe en van de Graaf echter spreken van een botsing tussen politieke wilsvorming en intellectuele rijping tijdens de beleidsvorming. Enerzijds is er het ontwerpen van het beleid of de beleidsontwikkeling. Anderzijds is er sprake van het uitvechten van het beleid of de besluitvorming.

2. Belangengroepen

Tijdens het beleidsproces komen vele actoren, zoals ministers, ambtenaren, volksvertegenwoordigers, wetenschappers, vertegenwoordigers van belangengroepen, de media en burgers in contact met elkaar. Het is al vermeld dat de beleidsbepalers, juist om hun beleid meer kans op slagen te geven, overeenstemming moeten bereiken met de andere gezagdragers en hoofdrolspelers in het veld en eveneens de steun moeten verwerven van de leden van de maatschappij. In dit hoofdstuk gaan we daarom aandacht besteden aan een belangrijke actor in dit proces, namelijk de belangengroepen. Eerst komen verschillende auteurs aan bod in verband met hun definiëring van belangengroepen en pressiegroepen. Dan brengen we deze groepen onder in rubrieken door gebruik te maken van de indeling van van Mil en van Mierlo. Vervolgens komen nog de functies aan de beurt. Tevens lichten we de begrippen ‘invloed’ en ‘invloedsuitoefening’ toe, net omwille van het belang voor deze eindverhandeling. Ten slotte laten we nog een aantal aspecten aan bod komen, waaronder de objecten en de middelen van dergelijke groepen.

2.1. Definitie van belangengroepen

Er wordt vaak gesproken over pressiegroepen of belangengroepen. Dit laatste concept is de neutralere term van pressiegroepen. De klassieke definitie van Wilson omschrijft belangengroepen als organisaties, die hoewel ze onafhankelijk zijn van de overheid, toch regelmatig een nauwe samenwerking aangaan met de overheid, met de intentie het beleid te beïnvloeden. Daarom stelt hij, dat ze ook de geïnstitutionaliseerde link vormen tussen de regering of de overheid en de grote sectoren van de maatschappij. Dus om de relatie tussen staat en maatschappij goed te begrijpen is een studie van de belangengroepen net enorm belangrijk.[36]

     Ook Norton omschrijft een pressiegroep of belangengroep als een lichaam dat de overheid tracht te beïnvloeden in de toewijzing van de middelen, zonder te trachten zelf de verantwoordelijkheid op zich te nemen voor de regering.[37]

Van Mierlo en van Mil maken een duidelijk onderscheid tussen belangengroepen, pressiegroepen en politieke partijen. Belangengroepen en pressiegroepen stellen geen kandidaten voor formeel vertegenwoordigende lichamen en in die zin verschillen ze van politieke partijen, want dit is voor deze laatste groep juist een essentieel kenmerk. Pressiegroepen en politieke partijen verschillen op hun beurt weer van belangengroepen doordat zij invloed trachten uit te oefenen op het overheidsbeleid, terwijl belangengroepen dergelijke activiteiten juist niet ontplooien.[38]

     Truman, een Amerikaanse politicoloog stelt dat het begrip ‘belangengroep’ betrekking heeft op een groep die op grond van door de groepsleden gedeelde opvattingen, bepaalde aanspraken doet gelden op andere groepen in de samenleving met de bedoeling gedragingen die uit die gedeelde opvattingen voortvloeien tot stand te brengen, te handhaven of uit te breiden.[39]

     Daarom kan er volgens Scholten ook pas van een belangengroep worden gesproken wanneer een aantal individuen bepaalde belangen gemeen hebben en zij gezamenlijk optreden om deze belangen te behartigen. Waar echter de nadruk op moet gelegd worden, is dat niet alle belangengroepen zich bemoeien met het politieke besluitvormingsproces. Het is pas als het overheidsbeleid de belangen van een belangengroep rechtstreeks raakt of als de leden van een belangengroep menen dat de overheid op een of andere wijze behulpzaam kan zijn bij de behartiging van hun belangen, dat de groep overgaat tot het ondernemen van politieke activiteiten en opereert als pressiegroep.[40]

     Van Doorn omschrijft pressiegroepen dan ook als politieke belangengroepen of belangengroepen, die zich onuitgenodigd in de politieke arena begeven om daar druk op de politieke besluitvorming uit te oefenen. Het is dus duidelijk dat een organisatie zowel belangengroep als pressiegroep kan zijn. Een organisatie kan beide hoedanigheden aannemen, zowel gelijktijdig als afwisselend. Veel belangengroepen opereren niet permanent als een pressiegroep, maar nemen slechts af en toe de gedaante van een pressiegroep aan.[41]

     We kunnen hier dus besluiten dat er twee essentiële kenmerken van pressiegroepen zijn. Ten eerste maken ze geen deel uit van de overheid of met andere woorden, bieden ze geen kandidaten aan voor formeel vertegenwoordigende politieke lichamen en hebben daar dus ook geen zitting in. En ten tweede richten ze zich enkel op een bepaald aspect of onderdeel van het overheidsbeleid. Pressiegroepen of politieke belangengroepen zijn dus met andere woorden, organisaties die proberen een bepaald aspect of onderdeel van het overheidsbeleid te beïnvloeden zonder deel uit te maken van de overheid. Ze trachten het overheidsbeleid te beïnvloeden door middel van het uitoefenen van politieke pressie. Net omwille van het grote belang van het ‘invloedsbegrip’ voor dit eindwerk, gaan we voornamelijk gebruik maken van de term ‘pressiegroepen’. Maar daarbij verliezen we de meer algemenere en overkoepelende term ‘belangengroepen’ niet uit het oog.

2.2. Typologie van pressiegroepen

We kunnen pressiegroepen op verschillende manieren categoriseren. Er wordt namelijk geen gebruik gemaakt van een universele indeling. Vele auteurs hebben een poging ondernomen om een nuttige classificatie te maken en elk deden ze dit op hun eigen manier. Het resultaat was een mengeling van vele verschillende en toch gelijkaardige rangschikkingen. Salisbury heeft een drietal typologieën, gebaseerd op het lidmaatschap, de vormen van de organisaties en de inhoud van de betrokken belangen.[42] Maar er zijn ook nog andere mogelijk. Truman stelt dat belangen steeds aanwezig zijn, maar ze kunnen latent of manifest zijn. De pressiegroep is dan latent of manifest aanwezig, afhankelijk van de omstandigheid of deze belangen tot uiting komen en tot groepsactiviteiten leiden.[43]

Van Mil en van Mierlo hebben er voor gekozen om pressiegroepen in te delen naar de soort belangen die ze behartigen of naar de belanginhoud. Het is deze typologie, die we verder gaan gebruiken voor het verdere verloop van dit eindwerk. Deze auteurs onderscheiden de volgende vijf pressiegroepen. De eerste groep zijn de sectorale pressiegroepen, die functioneren in een gehele sociaal-economische sector of grote sociaal-economische belangen vertegenwoordigen. Ze stellen dat ze namens een duidelijk aanwijsbare sociaal-economische categorie spreken en deze belangen ter harte nemen. Voorbeelden zijn werkgeversorganisaties, vakbonden, boerenorganisaties, organisaties van vrouwen en bejaarden en organisaties van zelfstandige beroepsbeoefenaars zoals medische specialisten en notarissen.

     Ideële pressiegroepen zijn de tweede categorie, die zich vaak met specifieke beleidsdoelstellingen bezighouden die vaak een ideëel karakter dragen. Ze leggen louter de nadruk op onderdelen van een bepaalde sector, bijvoorbeeld aspecten van binnenlandse politiek. Ze zijn ook minder omvangrijk en minder goed georganiseerd en zijn geen vertegenwoordigers van een duidelijk aanwijsbare maatschappelijke groepering. Voorbeelden zijn organisaties in de vredesbeweging en in de milieubeweging.

     De derde groep zijn de consumentenorganisaties. De belangen van consumenten zijn zeer divers en het is dan ook moeilijk de consumenten te mobiliseren. Bovendien zijn ze niet hecht georganiseerd en ook minder in het besluitvormingsnetwerk geïntegreerd. Tot slot valt ook nog te vermelden dat deze organisaties een gemengd karakter hebben. Ze vertegenwoordigen een maatschappelijke categorie en beijveren zich voor een specifiek beleidsdoel. Een voorbeeld hier is Test Aankoop.[44]

     De vierde categorie is een groep apart, aangezien het een redelijk nieuw verschijnsel is. Hier spreken ze van pressiegroepen vanuit een openbaar bestuur en de non-profit sector. Het betreft hier functionarissen werkzaam in de instellingen van openbaar bestuur en van de non-profit sector, die zich verenigen om hun belangen te behartigen. Ze hebben de intentie het overheidsbeleid van binnenuit te veranderen. Een duidelijk voorbeeld hier is de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten.

     Ten slotte is er sprake van de sociale bewegingen en actiegroepen. Deze organisaties willen erkenning krijgen van een bepaalde groepering of waarde, zoals de antikernenergiebeweging. Deze groepen zijn opgebouwd uit organisatorische kernen, die onderling sterk kunnen verschillen met betrekking tot de doeleinden en de middelen.[45]

2.3. Functies van belangengroepen

De aanwezigheid van georganiseerde belangengroepen in het Belgische politieke bestel is al lange tijd een normaal en algemeen aanvaard verschijnsel. Desondanks wordt er verschillend gedacht over de activiteiten van deze georganiseerde groepen. De meer pluralistische benadering spreekt over belangengroepen als een belangrijk onderdeel van het democratische bestel. Deze groepen moeten een plaats innemen naast politieke partijen, opdat burgers de mogelijkheid krijgen op een zo efficiënt mogelijke manier uiting te geven aan hun wensen, opvattingen en belangen. Sommige democratie-theorieën echter zijn niet enthousiast over de belangengroepen. Volgens hen brengen ze het ‘algemeen’ belang, waar de overheid over moet waken in gevaar, omdat ze hun eigen deelbelangen willen realiseren. Ze brengen het democratische proces dus eerder in gevaar, door het aanwenden van hun politieke macht en invloed.[46]

     In België vervullen de belangengroepen een politieke dubbelrol. Ze trachten in de eerste plaats (de vorming van) het overheidsbeleid te beïnvloeden en gedragen zich zodoende als pressiegroepen. In de tweede plaats zijn zij betrokken bij de uitvoering van (een gedeelte van) het overheidsbeleid, in welke hoedanigheid ze opereren als parapolitieke organisaties.[47] Omdat onze aandacht uitgaat naar de invloed van de belangengroepen bij de totstandkoming van het beleid en niet zozeer bij de uitvoering, gaan we vooral de pressiegroepen betrekken in onze bespreking en niet zozeer de parapolitieke organisaties.

     Als mensen georganiseerd samenleven, hebben zij belang bij politieke beslissingen. Individuen gaan zich daarom tot een groep aaneensluiten, op basis van een gemeenschappelijk belang dat ze delen en op individuele doeleinden. Door hun gemeenschappelijk belang worden ze verbonden en is er sprake van een belangengroep. Om het gemeenschappelijke belang te behartigen, moet de belangengroep politieke actie ondernemen. De belangengroep wordt dan politiek actief en gedraagt zich als een pressiegroep, zodra zij beslissingen van de overheid probeert te beïnvloeden. Het is dus duidelijk dat deze pressiegroepen nood hebben aan het open politiek klimaat van de liberale en pluralistische democratieën.

     Belangengroepen, die optreden als pressiegroepen proberen naast het beïnvloeden van politieke beslissingen in hun voordeel, zich ook te verzekeren van permanente toegang tot en deelname aan de politieke besluitvorming over overheidsbeleid. Bovendien willen ze hun inschakeling bij de uitvoering van het overheidsbeleid bereiken. Ze maken hierbij gebruik van het ‘bekleden van gezagsrollen’. Dit betekent dat belangengroepen beschikken over formele beslissingsbevoegdheden. Het bereik reikt tot de eigen leden van de groep, maar soms zijn alle leden van de samenleving als geheel hierbij betrokken. In de eerste plaats zijn er belangengroepen, die zelf over grote beslissingsbevoegdheden beschikken. Voorbeelden zijn bepaalde beroepsgroepen, zoals artsen of juristen. Ze regelen een groot aantal zaken, dat op hun eigen beroepsuitoefening betrekking hebben, zoals toetreding tot het beroep, toezicht op de beroepsuitoefening en rechtspraak bij klachten. In de tweede plaats zijn er talrijke bestuursorganen waarvoor belangengroepen vertegenwoordigers ter beschikking stellen. Omdat juist deelname aan de besluitvorming en beleidsuitvoering macht en prestige oplevert, zullen deze groepen ernaar streven die deelname zoveel mogelijk te monopoliseren en dus concurrenten uit te schakelen.[48]

     Duidelijk is dus dat de bekleding van gezagsrollen niet alleen is voorbehouden aan officiële instellingen van openbaar bestuur. In onze huidige moderne maatschappij zijn er vele groepen, organisaties en instellingen betrokken bij de bindende toedeling van waarden. En hierbij spelen instellingen van openbaar bestuur, politieke partijen en belangengroepen ook een rol.[49]

     Hierboven maakten we al melding van de politieke dubbelrol van de belangengroepen. Dit geven we hieronder weer in een figuur. Enerzijds zijn ze pressiegroepen, die het beleid van de overheid trachten te beïnvloeden. Anderzijds zijn ze parapolitieke systemen. Ze zijn met andere woorden in deze hoedanigheid betrokken bij de uitvoering van (een gedeelte van) het overheidsbeleid. Bovendien vervullen ze ook individuele dienstverlening aan hun leden. Een andere term hiervoor is ‘service-organisaties’. Deze dienstverlening bestaat uit de voorziening van zuiver individuele goederen en diensten, terwijl beide onderdelen van de politieke dubbelrol de voorziening van zuiver collectieve goederen en diensten betreft.[50]

Figuur 1: Activiteiten van belangengroepen

Bron: P. J. J. VAN MIL, en J. G. A. VAN MIERLO,

“Belangengroepen en de uitoefening van politieke pressie” in

van Mierlo, J. G. A. (ed.), Pressiegroepen in de Nederlandse

politiek, Hooiberg Epe, Stichting maatschappij en onderneming,

1988, 52.

2.4. Invloedsuitoefening

Zoals al eerder is vermeld, trachten pressiegroepen invloed uit te oefenen. Ze trachten het overheidsbeleid te beïnvloeden. De politicoloog Dahl bespreekt dit als een zodanig handelen dat het overheidsbeleid er anders zou uitzien, dan wanneer er niet zou zijn gehandeld. Of nog anders: ‘A heeft invloed op B, als B iets anders (bijvoorbeeld Y) doet, dan hij zonder A gedaan zou hebben (bijvoorbeeld X)’. Maar wat is nu het verband tussen pressie en invloed? Pressie in enge zin kan opgevat worden als ongeoorloofde druk of dwang. In een meer ruimere betekenis betekent pressie, beïnvloeden. Pressie is beïnvloeden. Pressie is het uitoefenen van invloed en pressie uitoefenen is invloed uitoefenen. Er is dus sprake van een relatie tussen de pressiegroep en de overheid. Een belangrijke voorwaarde bij het uitoefenen van invloed is dat de te beïnvloeden actor toegankelijk is voor invloedsuitoefening. Bijgevolg is de eerste doelstelling van een pressiegroep, het verkrijgen van toegang tot de beleidscentra waar politieke beslissingen worden genomen.[51]

     Er zijn twee dimensies aanwezig in het invloedsbegrip. De eerste dimensie, namelijk dat individuen en groepen invloed uitoefenen op de besluitvormers om bepaalde beslissingen te bewerkstelligen, is al uitvoerig aan bod gekomen. Maar er moet ook aandacht zijn voor de tweede dimensie. Dit houdt in dat ook de mogelijkheid bestaat, dat individuen en groepen deelnemen aan het besluitvormingsproces, juist om beslissingen tegen te houden. Hier is er dan sprake van ‘non-decision’. Deze personen willen dan de toestand ongewijzigd houden en ongewenste veranderingen voorkomen. Dit kan door de invoer van beleidsproblemen en conflicten in het besluitvormingsproces af te grendelen en te blokkeren. Maar ook later, kan de uitvoering van bepaalde beslissingen verhinderd worden of bepaalde strijdpunten afgehouden worden van de politieke agenda.[52]

     Invloedsuitoefening kan op drie manieren plaats hebben, namelijk op een directe wijze, op een indirecte wijze of door anticipatie. Van directe beïnvloeding is er sprake wanneer de pressiegroep zelf bijdraagt aan de totstandkoming of verhindering van de beleidsbeslissing. Bij ‘anticipatie’ heeft de belangengroep bepaalde verwachtingen met betrekking tot bepaalde beleidsbeslissingen, die het wil verwezenlijkt zien. Ze gaan dan al vooruitgrijpen naar een situatie die er nog niet is en zo trachten invloed uit te oefenen. Indirecte beïnvloeding gebeurt als de pressiegroep niet zelf bijdraagt aan de totstandkoming of verhindering daarvan, maar dat via derden doet. Deze derden zijn dan organisaties met wie de beslissers rekening trachten te houden. Eveneens heeft dit ook plaats wanneer de pressiegroep namens derden bijdraagt aan de totstandkoming of de verhindering van een beleidsbeslissing. Hier is het de ‘initiator’ van beïnvloeding en niet de ‘mediator’ die invloed heeft. Bovendien trachten steeds meerder pressiegroepen de overheid te beïnvloeden, door het overheidsbeleid in de door hun gewenste richting te sturen. Vaak is het eindresultaat een compromis, waarbij de ene pressiegroep meer uit de brand heeft kunnen slepen dan de andere. Dit geldt ook voor ‘non-decisions’. Ook hierbij proberen meerdere groepen strijdpunten van de politieke agenda te houden of af te voeren, of de uitvoering van beslissingen te verhinderen.[53]

2.5. Overige aspecten van pressiegroepen

Dat het begrip ‘pressiegroep’ complex en veelomvattend is, is nu reeds duidelijk. Hierna bespreken we daarom nog een aantal aspecten van het concept om een nog helderder beeld te scheppen in het kader van de voorliggende verhandeling. Achtereenvolgens komen de objecten en de middelen van pressiegroepen aan bod.

2.5.1. De objecten

We stelden al dat invloed een relatiekenmerk is. Er is namelijk iemand die invloed of pressie uitoefent en er is iemand op wie pressie of invloed wordt uitgeoefend.

     Onze omschrijving van pressiegroepen bracht duidelijk naar voren dat ze het overheidsbeleid trachten te beïnvloeden. Dit kan op een directe wijze tot stand komen doordat ze zich rechtstreeks op de overheid richten. Maar dit kan ook op een indirecte manier, door zich over de band van een andere actor tot de overheid te richten. Om dit te verduidelijken maken we gebruik van een figuur oorspronkelijk van Brouwer, maar aangepast door van Mil.

Figuur 2: Uitgebreid beïnvloedingsschema

Bron: P. J. J. VAN MIL, en J. G. A. VAN MIERLO,

“Belangengroepen en de uitoefening van politieke pressie” in

van Mierlo, J. G. A. (ed.), Pressiegroepen in de Nederlandse

politiek, Hooiberg Epe, Stichting maatschappij en onderneming,

1988, 75.

Deze figuur geeft de directe en indirecte pressierelaties tussen diverse actoren weer. Maar uiteindelijk is toch alle pressie gericht op het overheidsbeleid. Indien de politieke partijen, de media en het publiek onder druk worden gezet, is er sprake van indirecte pressie. Pressiegroepen kunnen zich tot meerdere actoren richten. Ze kunnen zich richten tot het grote publiek, dat geen deel uitmaakt van hun pressieorganisaties, hopend dat zij invloed uitoefenen op de overheid. Toch kunnen ze ook gebruik maken van de media, als vertolker van de publieke opinie. Verder spelen de politieke partijen nog vaak de hoofdrol bij het totstandkomen van politieke besluitvorming. Van Mil heeft nog twee groepen toegevoegd aan deze figuur. In de eerste plaats de rechterlijke macht, hun uitspraken hebben steeds een invloed op het overheidsbeleid en hiervan kunnen de pressiegroepen dus gebruik maken. De tweede groep zijn de eerder vermelde parapolitieke organisaties. Indien de belangen parallel lopen, kunnen de pressiegroepen via of met behulp van deze organisaties trachten het overheidsbeleid te beïnvloeden. Het uitgebreide beïnvloedingsschema geeft dus aan over welke mogelijkheden de pressiegroepen beschikken om de overheid en het overheidsbeleid rechtstreeks dan wel indirect, via het publiek, de media, de rechters, de politieke partijen of de parapolitieke organisaties te beïnvloeden.[54]

2.5.2. De middelen

Pressiegroepen trachten het overheidsbeleid te beïnvloeden. Om succes te hebben, moeten ze dus hun wensen en verlangens in verband met het beleid kunnen aankaarten bij diegenen die de beslissingen nemen over dit overheidsbeleid. Wat nog belangrijker is, de besluitvormer moet er van overtuigd zijn dat het gewenst en zelfs noodzakelijk is om aan de wensen van de pressiegroep tegemoet te komen.[55]

     Daarbij hebben de pressiegroepen toegang tot een hele set van middelen. Ten eerste is er het middel van de overreding. Het laten verrichten of het zelf verrichten van eigen onderzoek en het zich presenteren in de media en op parlementaire hoorzittingen zijn hier voorbeelden van. Dit alles gebeurt meestal in een geïnstitutionaliseerd verband, zoals adviesorganen. Voor veel gevestigde pressiegroepen is dit het middel bij uitstek. Overhalen is een tweede middel. De pressiegroep beloont de gezagdragers. Die beloningen kunnen legaal en illegaal zijn.

     Een derde middel is overnemen, waarbij de pressiegroep binnendringt in een andere organisatie en neemt zo de ‘macht’ over. Het is meestal zo dat de organisatie niet volledig wordt overgenomen, maar dat de overname zich beperkt tot strategische posities. Demonstreren is een vierde middel. Hierbij mobiliseert men de burgers of de leden om te tonen dat er vele personen achter hun eisen staan. Een bekend voorbeeld is het inzamelen van vele handtekeningen. Een vijfde middel is procederen. Dan maakt de pressiegroep gebruik van de juridische weg om alsnog het doel te bereiken. Het laatste middel is zich verzetten. De pressiegroep tracht de overheid of een andere betrokken partij schade toe te brengen.[56]

     Deze pressiemiddelen zijn in beginsel een mogelijkheid voor de pressiegroepen om druk uit te oefenen. In het onderstaande schema, dat Van Schendelen opgesteld heeft, wordt een nagenoeg volledig overzicht gegeven van de methoden en technieken van de pressieuitoefening, waarover de pressiegroepen beschikken. De methoden met een kader rond zijn diegene, die volgens Van Schendelen meer effectief zijn.

Figuur 3: Methoden en technieken van pressieuitoefening

Bron: P. J. J. VAN MIL, en J. G. A. VAN MIERLO,

“Belangengroepen en de uitoefening van politieke pressie” in

van Mierlo, J. G. A. (ed.), Pressiegroepen in de Nederlandse

politiek, Hooiberg Epe, Stichting maatschappij en onderneming,

1988, 77.

Juist de beschikbaarheid van sanctiemogelijkheden, is een essentieel machtsinstrument van veel pressiegroepen. Ook zijn ze nog afhankelijk van de mate van integratie van hun opvattingen in de samenleving, waarbinnen ze functioneren. In het begin kunnen alle pressiegroepen van alle pressiemiddelen gebruik maken. De eigenlijke keuze is afhankelijk van factoren zoals de omvang, de culturele en historische achtergrond en de doelstelling van de pressiegroep, van het soort belang dat ze behartigt, van de aard en de gevoeligheid van het politieke strijdpunt, van de aanwezige kennis en de beschikbare hoeveelheid tijd en financiële middelen van de pressiegroep, van de te verwachten baten en kosten van de pressiemiddelen, en niet te vergeten van de specifieke kenmerken van de actor waarop pressie wordt uitgeoefend.[57]

     Er zijn een aantal factoren, die bepalend zijn voor de keuze van de te hanteren middelen. Hierbij maken we gebruik van de vier punten van de wetenschapper Berry. Ten eerste hebben de doelstellingen van de pressiegroepen een grote invloed op de gekozen pressiemiddelen. Er bestaat namelijk een natuurlijke voorkeur voor bepaalde middelen, maar eveneens een afkeer voor andere. De intensiteit van de groepsvoorkeuren voor bepaalde strijdpunten is een tweede factor. Er zijn namelijk strijdpunten, die een hoge prioriteit hebben en waar dus ook kostbaardere middelen worden ingezet. De deskundigheid en specialisatie van de bestraffing van de pressiegroep vormt een derde factor. Ten slotte spelen ook de inrichting, de omvang en de kwaliteit van het ledental van de pressiegroep een rol bij de keuze van de pressiemiddelen.[58]

2.6. Besluit

Tijdens het beleidsproces komen vele actoren in contact met elkaar. Juist om meer kans op slagen te hebben, moeten de beleidsbepalers overeenstemming bereiken met de andere gezagdragers en hoofdrolspelers in het veld en eveneens moeten ze de steun verwerven van de leden van de maatschappij. Één van de belangrijke actoren uit het veld zijn de belangengroepen.

De belangengroepen spelen een belangrijke rol in het beleidsproces. Uit de vele definities kwam duidelijk naar voren dat er een onderscheid is tussen belangengroepen en pressiegroepen. Over een belangengroep wordt gesproken wanneer een aantal individuen bepaalde belangen gemeen hebben en zij gezamenlijk optreden om deze belangen te behartigen. Maar ze bemoeien zich niet met het politieke besluitvormingsproces. Het is pas als het overheidsbeleid de belangen van een belangengroep rechtstreeks raakt of als de leden van een belangengroep menen dat de overheid op een of andere wijze behulpzaam kan zijn bij de behartiging van hun belangen, dat de groep overgaat tot het ondernemen van politieke activiteiten en opereert als pressiegroep.

     We hebben gebruik gemaakt van de indeling van van Mil en van Mierlo, namelijk om pressiegroepen in te delen naar de soort belangen die ze behartigen of naar de belanginhoud. Dan konden we de volgende vijf pressiegroepen onderscheiden: de sectorale pressiegroepen, de ideële pressiegroepen, de consumentenorganisaties, de pressiegroepen vanuit een openbaar bestuur en vanuit de non-profit sector en de sociale bewegingen en actiegroepen.

     In ons land vervullen de belangengroepen een politieke dubbelrol. Ze trachten in de eerste plaats (de vorming van) het overheidsbeleid te beïnvloeden en gedragen zich als zodanig als pressiegroepen. In de tweede plaats zijn zij betrokken bij de uitvoering van (een gedeelte van) het overheidsbeleid, in welke hoedanigheid ze opereren als parapolitieke organisaties. Bovendien vervullen ze ook individuele dienstverlening aan hun leden. Deze dienstverlening bestaat uit de voorziening van zuiver individuele goederen en diensten, terwijl beide onderdelen van de politieke dubbelrol de voorziening van zuiver collectieve goederen en diensten betreffen

     Vervolgens zijn we blijven stilstaan bij het invloedsbegrip. Hier zijn twee dimensies aanwezig. Enerzijds dat individuen en groepen invloed uitoefenen op de besluitvormers om bepaalde beslissingen te bewerkstelligen. Anderzijds dat individuen en groepen deelnemen aan het besluitvormingsproces, precies om beslissingen tegen te houden, of ‘non-decision’. Invloedsuitoefening kan op drie manieren plaats hebben, namelijk op een directe wijze, op een indirecte wijze of door anticipatie.

     Tot slot hebben we een aantal aspecten van pressie-uitoefening aan bod laten komen. Zoals de objecten van de pressie-uitoefening of de personen, organisaties en instellingen waarop de pressiegroepen zich richten. Daar waar de overheid object is van directe invloedsuitoefening, zijn de politieke partijen, de media, de rechterlijke macht, het publiek en de parapolitieke organisaties object van indirecte invloedsuitoefening. Tevens zijn de pressiemiddelen aan bod gekomen. Enerzijds zijn er de meer geïnstitutionaliseerde instrumenten van pressieuitoefening en anderzijds zijn er de minder geïnstitutionaliseerde instrumenten van pressieuitoefening. Voorbeelden zijn overreding, overhalen, overnemen, demonstreren procederen en zich verzetten.

3. Beleidsnetwerken

We willen onze opvattingen kaderen in een wetenschappelijke theorie. Daarom bespreken we nu de bestuurskundige theorie van de beleidsnetwerken. Eerst wordt dit begrip omschreven. Vervolgens worden de verschillende componenten in de definitie nader bekeken. Nadien geven we een theoretische situering, waarbij we een aantal literatuurstromingen weergeven en tevens een aantal voorbeelden geven van verschillende netwerktypes. Nadien plaatsen we de Boerenbond binnen een bepaald beleidsnetwerk.

3.1. Definitie van beleidsnetwerken

De netwerktheorie tracht het beleidsproces te benaderen op een manier die meer aansluit bij de werkelijkheid. In de sociale wetenschappen wordt het begrip (sociaal) netwerk voor het eerst gebruikt in de jaren veertig en vijftig om de relaties van een individu of een organisatie met andere individuen of organisatie te analyseren en in kaart te brengen. Op die manier krijgt men zicht op iemands verbondenheid met en afhankelijkheid van anderen.

     Vanaf de jaren zeventig wordt dit concept ook gebruikt in de bestuurskunde en de beleidswetenschap. Meer en meer wordt men zich ervan bewust dat men zich voor de analyse van het beleid niet mag beperken tot wat er gebeurt binnen één overheidsorganisatie. Overheidsbeleid krijgt namelijk steeds vaker vorm in een proces waarbij meerdere actoren betrokken zijn. Beleidsproblemen worden immers steeds complexer, waardoor verschillende organisaties en individuen van elkaar afhankelijk zijn en op elkaar aangewezen zijn om die problemen op te lossen. Beleidswetenschappers gaan daarom het begrip netwerk toepassen op deze beleidsprocessen, aangezien ze met behulp van het concept ‘beleidsnetwerk’ beleid kunnen analyseren als het resultaat van een complex samenspel tussen verschillende publieke en private organisaties en individuen.

     Rekening houdend met de bovenstaande verklaring voor de intrede van de netwerkbenadering in de bestuurskunde, kan men beleidsnetwerken als volgt omschrijven. Beleidsnetwerken zijn sociale actiesystemen rond beleidsproblemen. Ze bestaan uit stelsels van wederzijds afhankelijke publieke en private actoren die rond deze problemen met elkaar verbonden zijn en elkaar in hun doelstellingen en strategieën beïnvloeden. In dat sociale actiesysteem bepalen de interacties en strategieën van de verschillende actoren de voortgang en het product van het beleidsproces.[59]

3.2. Componenten van beleidsnetwerken[60]

Beleidsnetwerken zijn sociale actiesystemen. De analyse van het beleid veronderstelt dat er een insnijding moet gemaakt worden in het geheel van de actoren: alleen die actoren die op een bepaald moment bij een bepaald beleidsprobleem betrokken zijn en met elkaar in relatie staan, worden bestudeerd. Actoren die niet bij dat probleem betrokken zijn, horen niet bij het systeem. Een dergelijke analyse is echter steeds tijdelijk: het aantal en het soort actoren kunnen veranderen in de loop van het beleidsproces. Nieuwe actoren kunnen immers in het beleidsnetwerk intreden, en het is ook mogelijk dat de positie van actoren binnen het netwerk verschuift. Beleidsnetwerken zijn met andere woorden dynamisch en vertonen in de tijd een grillig verloop. Elke afbakening moet dan ook voldoende open worden gehouden om die dynamiek te kunnen vatten.

     Het element actie in de definitie wijst erop dat de verschillende actoren binnen een beleidsnetwerk doelstellingen hebben waarvoor zij middelen willen mobiliseren. Zij treden actief op om hun doelstellingen te realiseren. De handelingen van de verschillende actoren hebben te maken met de ordening van de samenleving. Vandaar dat men in de definitie spreekt van maatschappelijke of sociale actiesystemen.

De beleidsproblemen waarrond beleidsnetwerken worden gevormd, zijn complexe problemen. Ze raken vele actoren, zowel in de publieke als in de private sfeer. Men spreekt daarom ook van multi-actor problemen. De verschillende actoren vormen de basiseenheden van een beleidsnetwerk. Het begrip actor wordt hier gebruikt om de organisaties en individuen aan te duiden die zich met eigen doelstellingen als afzonderlijke eenheden gedragen. Het is dan ook vaak verkeerd om in het kader van beleidsnetwerken de (gemeentelijke, provinciale, Vlaamse, Waalse, federale,…) overheid als één actor te beschouwen, daar de verschillende administratieve diensten binnen deze overheden vaak als afzonderlijke eenheden optreden met eigen doelstellingen. Hoewel het in beleidsnetwerken mogelijk is dat individuen in eigen naam optreden, zijn de actoren toch meestal organisaties of eenheden van organisaties die vertegenwoordigd worden door gemandateerde individuen. De banden tussen die individuen en hun organisaties zorgen ervoor dat een beleidsnetwerk niet louter een sociaal netwerk is. Het gaat om meer dan om lukrake contacten tussen om het even welke individuen die elkaar enkel en alleen om persoonlijke redenen zouden ontmoeten. Niettemin kunnen de interpersoonlijke relaties tussen die verschillende individuen belangrijke effecten hebben op de interacties in het beleidsnetwerk. Als actoren het bijvoorbeeld goed met elkaar kunnen vinden, dan kan dat een belangrijke factor zijn voor het succes van een beleidsnetwerk.

     De problemen waarrond beleidsnetwerken ontstaan, zijn vaak ook meerschalige problemen: ze raken actoren van verschillende bestuursniveaus. Op die manier zijn drie soorten van beleidsnetwerken van elkaar te onderscheiden. In een horizontaal netwerk zijn er afhankelijkheidsrelaties tussen actoren van hetzelfde beleidsniveau. In een verticaal netwerk bestaan er afhankelijkheidsrelaties tussen actoren die zich op verschillende beleidsniveaus situeren. Een diagonaal netwerk tenslotte is een combinatie van de twee vorige netwerken, waarbij actoren die werkzaam zijn op hetzelfde en op andere beleidsniveaus van elkaar afhankelijk zijn.

     De verschillende actoren in een beleidsnetwerk hebben bepaalde doelstellingen vanwege hun organisatie die de basis zijn waarmee zij in relatie treden met anderen. Deze doelstellingen kunnen soms in de loop van het proces door de individuen aangepast worden. Het kan ook zijn dat de organisaties hun doelstellingen pas ontwikkelen doorheen de contacten die de individuen met andere actoren leggen. Bovendien is het ook mogelijk dat een organisatie helemaal geen doelstellingen heeft, maar deze volledig laat afhangen van de oogst die de individuen in hun interacties kunnen binnenhalen.

     Een belangrijk element in de definitie is de wederzijdse afhankelijkheid van de actoren. Aangezien men meer en meer te maken krijgt met complexe beleidsproblemen, zijn actoren niet meer in staat om de doelstellingen die zij formuleren naar aanleiding van die problemen, alleen te realiseren, zonder rekening te moeten houden met andere actoren. Verschillende actoren zijn op elkaar aangewezen om middelen te verkrijgen die zij nodig hebben om hun eigen doeleinden te realiseren. Elke actor wordt echter in eerste instantie gedreven door eigenbelang: hij wil zoveel mogelijk eigen doelstellingen realiseren. Daarbij tracht hij zoveel mogelijk autonoom te blijven, en de mate van afhankelijkheid ten opzichte van andere actoren zoveel mogelijk te beperken. Er is met andere woorden een voortdurend spanningsveld aanwezig tussen dat eigenbelang en het behoud van zoveel mogelijk autonomie enerzijds, en het moeten opgeven van een deel van die autonomie voor het bereiken van de eigen doelstellingen anderzijds. Om zijn doelstellingen te realiseren, heeft een actor middelen of hulpbronnen nodig. Deze hulpbronnen moeten in de ruimste zin opgevat worden. Hiermee worden in de eerste plaats financiële middelen en voldoende personeel bedoeld. Verder gaat dit ook over allerlei vormen van medewerking van andere actoren, over het tijdig kunnen beschikken over cruciale informatie en over goede contacten met doelgroepen of met leidende figuren. Wanneer een actor beschikt over hulpbronnen die andere actoren nodig hebben om hun doelstellingen te realiseren, dan worden die middelen eigenlijk machtsbronnen voor hem. In een beleidsnetwerk zijn de verschillende actoren niet gelijkwaardig in termen van machtsbronnen, zodat er verschillen bestaan in de machtsverhoudingen tussen die actoren. Een beleidsnetwerk bestaat met andere woorden uit asymmetrische relaties.

     Omwille van het feit dat actoren elkaars hulpbronnen nodig hebben, ontstaan er tussen hen interacties. Er groeien vormen van wederzijdse afhankelijkheid in ruil voor de noodzakelijke hulpbronnen. In de loop van dit interactieproces gebruikten de verschillende actoren strategieën om hun afhankelijkheid te wijzigen. Met het oog op het realiseren van de eigen doelstellingen zal elke actor handelen volgens een welbepaalde strategie, waarbij hij zo weinig mogelijk van zijn eigen autonomie wenst op te geven. Er zijn verschillende mogelijke strategieën te onderscheiden. Een actor kan bijvoorbeeld streven naar samenwerking en tot afspraken trachten te komen met andere actoren. Hij kan er ook op uit zijn een coalitie te vormen met bepaalde actoren. Verder is het ook mogelijk dat hij eerder kiest voor competitie of zelfs doelbewust conflicten nastreeft met andere actoren. Actoren kunnen bijvoorbeeld ook informatie verstrekken, manipuleren of foute informatie verspreiden. Elke actor zal in zijn strategie wel rekening moeten houden met het strategisch handelen van de andere actoren. Zo ontwikkelt zich dan rond beleidsproblemen een dynamisch proces van strategisch handelen in een beleidsnetwerk. Deze procesdynamiek wordt vooral bepaald door actoren die de grootste sturingscapaciteit hebben.

3.3. Theoretische situering

3.3.1. Korte literatuurstudie

Uit een artikel van Börzel kunnen we twee verschillende scholen van beleidsnetwerken onderscheiden: de ‘interest intermediation’ school enerzijds en de ‘Governance’ school anderzijds. Ze houden er beide een erg verschillende interpretatie van netwerken op na. De ‘interest intermediation’ school beschouwt beleidsnetwerken als een algemene term voor verschillende vormen van relaties tussen belangengroepen en de overheid. Daar waar de ‘Governance’ school beleidsnetwerken net aanziet als ‘a specific form of governance, as a mechanism of mobilizing political resources in situations where these resources are widely dispersed between public and private actors’.[61]

     Hieruit kan er één groot verschilpunt vastgesteld worden tussen deze beide scholen. De ‘Governance’-school gebruikt het netwerkconcept enkel voor een bepaalde vorm van publiekprivate interacties, namelijk daar waar geen hiërarchische sturing of marktgebonden coördinatie tussen de actoren plaatsvindt. Daarentegen de ‘interest intermediation’ school gebruikt het netwerkconcept als een algemeen concept voor alle state-society relaties.[62]

Wij zullen het netwerkconcept hanteren binnen de ‘interest intermediation’ school. Net omdat we ervoor kiezen om beleidsnetwerken te beschouwen als verschillende vormen van relaties tussen belangengroepen en overheid.

3.3.2. Typologie van beleidsnetwerken

Er worden verschillende types van beleidsnetwerken onderscheiden. Toch kunnen er twee basismodellen onderscheiden worden. Deze twee concepten, die worden ondergebracht bij de ‘interest intermediation’ school zijn enerzijds het pluralisme en anderzijds het corporatisme. Schmitter omschrijft het corporatisme als volgt: “A system of interest representation in which the constituent elements are organised into a limited number of singular, compulsory, non-competitive, hierarchically ordered and functionally differentiated categories, recognised or licensed (if not created) by the state and granted a deliberate representational monopoly within their respective categories in exchange for observing certain controls on their selection of leaders and articulation of demands and supports.”[63]

     Pluralisme daarentegen is volgens Schmitter “ a system of interest representation in which the constituent units are organised into an unspecified number of multiple, voluntary, competitive, non-hierarchically ordered and self determined (as to type or scope or interest) categories which are not specially licensed, recognized, subsidized, created or otherwise controlled in leadership selection or interest articulation by the state and which do not exercise a monopoly of representational activity within their respective categories”.[64]

     Er is nog een derde model, dat ook als basismodel kan beschouwd worden en dan spreken we over ‘cliëntelisme’. Peters omschrijft dit als “a perception of monopoly position within a policy domain. It exists when an interest group for whatever reasons, succeeds in becoming, in the eyes of a given administrative agency, the natural expression and representative of a given social sector in which, in turn, constitutes the natural target or reference point for the activity of the administrative agency.”[65]

Het is uit de discussie tussen pluralisten en corporatisten dat er onderzoek ontstond met de focus op de relatie tussen overheid en belangengroepen en op de wijze waarop beleid tot stand kwam. Vele wetenschappers hebben deze klassieke types verder uitgewerkt om verschillende netwerktypes te kunnen beschrijven.

     Hierna maken we gebruik van het artikel waarin Van Waarden voorbeelden aanreikt van bepaalde netwerktypes. We geven dus enkel ter illustratie een aantal van zijn beschrijvingen weer. Voor een volledig overzicht verwijzen we naar het bronartikel.

     Een eerste voorbeeld van een netwerktype is ‘statism’. In dit netwerktype zijn er amper state-society relaties. Er bestaat alleszins een antagonistische verhouding tussen overheid en maatschappelijke groeperingen, omdat de staat de belangengroepen wil uitsluiten. Bij ‘captured statism’ nemen industriëlen de leiding over staatsagentschappen. De ‘cross-mobility’ van mensen staat dus centraal. In het netwerktype ‘pressure pluralism’ zijn vele tegenstrijdige belangen betrokken, die elk apart streven naar toegang en invloed. In dit netwerk bestaan relatief open grenzen. Het is eerder weinig geïnstitutionaliseerd en kent overlappende en onstabiele informele netwerkrelaties. De overheidsadministratie speelt mogelijks een mediërende of belangenaggregerende rol.

     Het ‘iron triangel’-type kenmerkt zich door gesloten grenzen, door een hoge intensiteit van interacties gebaseerd op stabiele verhoudingen en symmetrische uitwisselingen en door een monopolie op belangenrepresentatie. Men tracht er steeds op zoek te gaan naar consensus en coöperatie, maar de maatschappelijke belangen domineren wel in dit type. Er bestaan ten slotte heel wat informele contacten. In het geval van ‘issue networks’ zijn er vele belanghebbenden betrokken en bestaan er open grenzen. Opmerkelijk is dat niet alleen de belangengroepen betrokken zijn maar dat ook individuele experten deel uitmaken van het netwerk.

     Een ander voorbeeld van een netwerktype is ‘sectoral corporatism’. Het grootste verschil volgens Van Waarden tussen corporatisme en cliëntelisme of pluralisme is het feit dat belangengroepen betrokken geraken in de beleidsuitvoering en enige vorm van staatsgezag toegeschoven krijgen. In ruil voor coöperatie en middelen, voorzien ‘state agencies’ de maatschappelijke actoren van privileges en middelen, waaronder statutair gezag. Ook krijgen ze gepriviligeerde toegang en wordt hun representatieve monopoliepositie erkend. De hulp bij de beleidsuitvoering verhoogt de mutuele afhankelijkheden in het netwerk en leidt alleszins tot meer symmetrische relaties dan in gevallen van cliëntelisme of pluralisme. Corporatistische netwerken vertonen een hoge stabiliteit en institutionalisering. Ook in dit netwerk domineert de zoektocht naar consensus.

     Een laatste voorbeeld van een netwerktype is ‘state corporatism’. Hierbij is de overheid duidelijk dominant. Het netwerk is dan ook erg geformaliseerd, met gesloten grenzen. [66]

3.4. Plaats van de Boerenbond binnen een beleidsnetwerk: agrarisch neo-corporatisme

In dit laatste onderdeel geven we tot slot nog een idee van de vorm van het beleidsnetwerk weer. Het is namelijk zo dat België een schoolvoorbeeld is van wat neo-corporatisme precies inhoudt, namelijk een land waarin het overleg tussen de erkende organisaties en de overheid centraal staat in de besluitvorming. En ook in de landbouw speelt dit een grote rol.

     De landbouw is sinds lang een van de belangrijkste sectoren met overheidsinmenging. Daarom duidt men dit verschijnsel ook aan met de term ‘agrarisch neo-corporatisme’. Het koord dat de agrarische belangenorganisaties verbindt met de overheid, betekent een uitsluiting van niet-agrarische belangen in de politiek, bestuur en samenleving. Het stelt de betrokkenen in staat om zaken te doen en problemen in eigen kring op te lossen. Op deze manier worden ze dus niet gehinderd door teveel inmenging van buitenstaanders.

     Toch zijn er ook verschillen in vergelijking met andere economische sectoren. Ten eerste zijn de boeren en tuinders geen homogene groep. Men is gespecialiseerd in een bepaalde sector (melkvee, akkerbouw, groenten,…), men hanteert verschillende soorten technologie,… Ten tweede is er verhoudingsgewijs een grotere overheidsbemoeienis ten opzichte van de landbouw in vergelijking met de andere sectoren. Dit ten dele omdat er vele beleidsbeslissingen inzake landbouw ook op Europees niveau worden genomen. Ten derde bestaat de achterban van de landbouw uit vele individuele actoren, de ‘boeren’, die over geen enkel drukkingsmiddel beschikken ten aanzien van de overheid, waarop de belangenbehartiging vrijwel steeds is gericht. Immers, anders dan werknemers in loondienst, beschikken de landbouwers niet over het wapen van de staking om hun belangen kracht bij te zetten. Evenmin hebben ze de mogelijkheid om de afzetprijzen te beïnvloeden. Ook kunnen individuele agrarische ondernemers geen eigen lobbyisten erop nahouden die hun belangen verdedigen bij overheid en politiek. Daarom gaan boeren zich verenigen om op die manier enigszins invloed te kunnen uitoefenen op het beleid. Bovendien is de landbouwmaterie ook technisch, economisch en juridisch vrij complex. Men heeft dus als organisatie veel kennis nodig om als een gelijkwaardige gesprekspartner van de overheidsbureaucratie te functioneren. Dit schept dan een afstand tussen de officiële vertegenwoordiging, of de voormannen van de landbouworganisaties, en de achterban, of de boeren.[67]

     Door de meer specifieke invulling via het agrarisch neo-corporatisme, is het duidelijk dat landbouw niet aanzien wordt als een gewone economische sector. Dat dit een invloed gaat hebben op het ontstaan van beleid is nu al duidelijk.

3.5. Besluit

In dit derde hoofdstuk stonden we stil bij de netwerktheorie uit de bestuurskunde, en dan meer specifiek bij de beleidsnetwerken. Rond beleidsproblemen ontwikkelen zich netwerken van publieke en private actoren die wederzijds van elkaar afhankelijk zijn om hun doelstellingen te kunnen realiseren. In een dergelijk netwerk wordt van de overheid meer en meer verwacht dat zij gaat optreden als regisseur, die de verschillende actoren bij de beleidsinitiatieven betrekt, zoekt naar overeenstemming tussen deze actoren en de communicatiekanalen tussen hen creëert en onderhoudt. Toch is er ook sprake van een specifieke invulling van landbouw binnen het neo-corporatisme, namelijk het ‘agrarisch neo-corporatisme’.

4. Onderzoeksopzet

We hebben gebruik gemaakt van een aantal methoden en technieken bij het uitvoeren van het onderzoek. Daarbij hebben we ons aan bepaalde regels gehouden, die zijn opgesteld om de kwaliteit van het onderzoek te waarborgen. Alvorens de resultaten naar voren te kunnen brengen, is het uiteraard nodig deze werkwijze duidelijk te stellen

     Daarom stellen we in dit hoofdstuk de onderzoeksopzet voor. Eerst en vooral formuleren we nogmaals de onderzoeksvraag. In het tweede deel van dit hoofdstuk gaan we dieper in op de gebruikte onderzoeksmethoden.

4.1. De onderzoeksvraag

In deze eindverhandeling willen we nagaan of de Boerenbond invloed heeft gehad tijdens het ontstaan van het beleid inzake de finan