Inleiding

Wat mij het meest fascineert aan de bergen, en wat mij er telkens weer naar toe drijft, is de ambiguïteit van enerzijds de oneindige woestheid (en op het eerste zich ongereptheid): de zware weersomstandigheden, de koude lange winters, de onverwachte koude zomerdagen met sneeuw op grote hoogte die nietsvermoedende wandelaars elk jaar weer verrassen, de dode schapen in afgronden langs alpenweiden, het gegroefde gelaat van de bergbewoner  en anderzijds die immense fragiliteit, de schoonheid, spelende marmotten, prachtige alpenflora, bergmeertjes, rustieke dorpstafereeltjes.

Maar het is juist deze dualiteit die aan de basis ligt voor de steeds groeiende druk op de berggebieden. De jonge actieve bevolking vlucht steeds meer naar de steden of werpt zich in de (meestal) niet duurzame toeristische industrie, de bergdorpen kennen een invasie van stads- en plattelandsmensen die komen werken in die toeristische industrie of die rust komen zoeken op hun oude dag of na de zware werkweek. Het evenwicht wordt doorbroken, zowel op sociaal vlak als op ecologisch vlak. De kennis die van generatie op generatie werd doorgegeven is onderhevig aan erosie en gaat hand over hand verloren. De vele taken die de bergboeren vroeger uitvoerden en die doorheen de geschiedenis noodzakelijke voorwaarden waren geworden voor het ecologische evenwicht in de valleien, worden steeds minder uitgevoerd.

Parallel aan deze verslechtering lijkt er echter een kentering te zijn op vlak van bescherming van berggebieden. In het Nationaal Park Des Ecrins, waar ik al 14 jaar kom, is er een evolutie in bewustmakingscampagnes. De onthaalcentra van de parken worden steeds beter uitgebouwd, er zijn zetels van in grote nabij gelegen steden, in het geval van Les Ecrins bijvoorbeeld in Briançon aan de rand van het historische stadscentrum, waar het merendeel van de toeristen passeert. In West-Europa wordt protectie steeds meer uitgebouwd.

De vraag die ik me stel in deze paper is hoe het in de rest van de wereld gesteld is met het Alpenbeleid. In het eerste deel geef ik dan ook een overzicht van 20 jaar bergbeleid op internationale schaal. In deel twee schets ik de situatie in Europa. Ik concentreer me op de Alpen Conventie. Wat is nu die Alpen Conventie? Wat zijn haar doelstellingen? Maakt ze progressie?

Hoofdstuk 1. Internationale context

Op het internationale niveau zijn er drie belangrijke momenten geweest die impetus hebben gegeven aan de ontwikkeling van een milieuregime rond de duurzame ontwikkeling van berggebieden.

Het eerste was de Earth Summit in 1992 in Rio de Janeiro, waar voor de eerste keer een omvattende topconferentie werd gehouden over ontwikkeling en milieu. In de aanloop naar de top werd gedurende de zogenaamde Prepcoms het idee van een Mountain Agenda gelanceerd. Uiteindelijk werd er in Agenda 21 een heel hoofdstuk geweid aan de problematiek van de duurzame ontwikkeling van berggebieden.

Het tweede belangrijke moment was het International Year of Mountains, in 2002. Gedurende een heel jaar was er speciale aandacht –finacieel, logistiek, politiek- voor de bergproblematiek. Er werden een aantal topconferenties gehouden, en vooral de samenwerking met NGO’s die zich bekommeren om de duurzame ontwikkeling van berggebieden is opmerkelijk geweest.

Het derde belangrijke moment, ook in 2002, was de World Summit on Sustainable Development in Johannesburg. Deze conferentie deed dienst als opvolgings- en evaluatiebijeenkomst voor de Rio-top van 1992. De bedoeling was een implementatieplan te ontwikkelen voor Agenda 21 omdat de uitwerking op het terrein dreigde te verzanden. De vraag die ons bij deze top stellen is in hoeverre hij heeft bijgedragen tot een adequate implementatie van hoofdstuk 13 van Agenda 21.

Doorheen deze belangrijke brandpunten loopt het werk van de verschillende organen uit de VN-familie. Zij hadden allen de betrachting in meer of mindere mate bij te dragen tot een effectief regime voor bergbeleid. In hoeverre zij daar in slagen, zal duidelijk worden doorheen dit hoofdstuk.

1.1. Aanloop naar de Earth Summit in Rio de Janeiro (1992)

In 1987 verschijnt het bekende Brundtland-rapport. De impact van dit rapport op de ontwikkeling van het milieurecht is moeilijk te overschatten. De belangrijkste verwezenlijking van de WCED was waarschijnlijk het definitief vestigen van de term ‘duurzame ontwikkeling’ op het internationale forum. In december 1989 werd UN-Gneral Assembly Resolutie 44/228 gestemd die een UN Conference on Environment and Development bijeenriep.[1] De bedoeling van de conferentie werd in paragraaf 3 als volgt omschreven:

Affirms that the Conference should elaborate strategies and measures to halt and reverse the effects of environmental degradation in the context of increased national and international efforts to promote sustainable and environmentally sound development in all countries.[2]

Het UNCED-proces was de culminatie van drie aparte maar onderling verbonden onderhandelingsprocessen: Ten eerste is er de voorbereiding voor de top zelf, die moest leiden tot een politieke verklaring met basisprincipes[3] en een implementatieplan, Agenda 21genaamd.[4] Ten tweede de onderhandelingen die zouden leiden tot de UNFCCC en ten derde de onderhandelingen voor de BDC. In eerste instantie waren berggebieden geen onderscheiden onderwerp in de onderhandelingen. De uit Zwitserland opererende groep ‘Mountain Agenda’ startte een lobby vanuit de overtuiging dat berggebieden zo’n kwetsbare ecosystemen zijn.[5] Ze stelden dat berggebieden aparte aandacht verdienen en niet voldoende beschermd kunnen worden wanneer ze enkel onderwerp zijn van de klassieke regimes, zoals bosregime (dat in Rio een flop zal worden), atmosferisch regime en biodiversiteit. Laat staan dat er een voldoende comprehensief sociaal-economisch beleid zou ontwikkeld worden, hoewel dit één van de hoofdbekommernissen was van UNCED.[6] De lobby van de groep resulteerde in de opname van het thema in de draft agenda voor PrepCom III, meer bepaald agendapunt 3b. Artikel 12 van hoger genoemde UNGA-Resolutie maakte dit mogelijk:

Affirms that, in the light of the foregoing, the following environmental issues, which are not listed in any particular order of priority, are among those of major  concern in maintaining the quality of the Earth’s environment and especially in achieving environmentally sound and sustainable development in all countries: (…)[7] (cursivering aangebracht)

De lijst met mandaten was dus niet exhaustief opgesteld, zodat het bergprogramma opgenomen kon worden als onafhankelijk punt.

Uiteindelijk werd het thema aanvaard door de internationale groep van diplomaten en werd er tijdens PrepCom IV meer aandacht aan besteed in werkgroep I.  Op 12 maart 1992 werd het thema voor de eerste keer grondig onder de loep genomen. In de eerste plaats kwam er de late erkenning van berggebieden als specifieke en uiterst kwetsbare ecologische systemen. In de tweede plaats werd er reeds gewag gemaakt van het tweesporenbeleid dat ook in de uiteindelijke tekst terug te vinden is. Enerzijds is er het belang van het versterken en genereren van kennis over bergecosystemen. Anderzijds is er de noodzaak om geïntegreerde ontwikkeling te promoten van berg watersheds en alternatieve levenswijzen.[8] De volgende dag werd er verder onderhandeld. De USA en Oostenrijk dienden een reeks voorstellen in over verschillende thema’s, zoals ‘strengthening or establishment of local or regional institutions to encourage “bottum-up” approaches to solving the problems of fragile mountain ecosystems’.[9] Vervolgens diende de VSA een amendement in tijdens de bespreking van de geprogrammeerde agendapunten, met het idee, van de technologieoverdracht. Dit voorstel werd geblokkeerd door verschillende andere staten, en is typerend voor het hele verloop van de onderhandelingen in aanloop van UNCED: voordat de hete hangijzers zoals technologieoverdracht en financiële bronnen niet van de baan waren, hadden zij een weerslag op de andere  thema’s, zoals de duurzame ontwikkeling van bergecosystemen.[10] Uiteindelijk werd de sneuveltekst van Hoofdstuk 13 aangenomen door de Werkgroep I en doorgestuurd naar Rio.

1.2. Hoofdstuk 13 van Agenda 21

1.2.1. Betekenis van hoofdstuk 13

Agenda 21 is een niet bindend instrument dat moet dienen als blauwdruk of actieplan voor een wereldwijde partnerschap voor duurzame ontwikkeling. Toch heeft Agenda 21 invloed als soft law instrument in de zin dat het (samen met de principes die in de Rio Verklaring vervat liggen) de toon heeft gezet voor het beleid van duurzame ontwikkeling, niet in het minst op nationaal niveau (Lokale Agenda 21). Zo werd bijvoorbeeld in België op 20 juli 2000 het Federale Plan voor Duurzame Ontwikkeling goedgekeurd. In dit plan wordt in artikel 4 verwezen naar hoofdstuk 8 § 7 van Agenda 21, waarin wordt opgeroepen dat in elk land een nationale strategie voor duurzame ontwikkeling wordt uitgewerkt. Verder is het Federale plan doorspekt met verwijzingen naar de documenten van de Earth Summit.[11] De Rio-documenten hebben dus in elk geval veel politieke invloed gehad en het beleid wereldwijd in een bepaalde richting geduwd.

Hoofdstuk 13 is één van de 13 hoofdstukken die in sectie II zijn opgenomen. Sectie II van Agenda 21 heeft als titel Conservation and Management of Resources for Development. Het gaat dus om hoofdstukken waarin wordt gekeken hoe de mens op een manier van de natuur kan leven die de belangen van de toekomstige generaties niet in het gedrang brengen (principe 3 Rio Verklaring). Birnie & Boyle benoemen Agenda 21 (en heel het Rio-proces) als utilitaristisch, antropocentrisch en niet-behoudsgezind. De reden ligt volgens hen in ‘because it entails negotiating balanced solutions taking account of environmental and development concerns”.[12]

Waarom was het nu zo belangrijk voor de Zwitserse groep ‘Mountain Agenda’ (zie hoger) om het thema ‘duurzame ontwikkeling van berggebieden in een apart hoofdstuk te krijgen? In mei 1991 kon één van de leden van de ‘Mountain Agenda’, Ruedi Hoegger, een bezoek brengen aan een inter-agency meeting en kon hij daar de eis van Mountain Agenda van een apart hoofdstuk voor bergontwikkeling kracht bijzetten. Vreemd genoeg argumenteerde de vertegenwoordiger van de FAO tegen dit voorstel dat alles wat er in berggebieden kan gebeuren al gedekt werd door de klassieke thema’s die in artikel 12 van UNGA-Resolutie waren opgesomd.[13] (zie hoger) Het voorstel van Hoegger was onwenselijk.

De verder onderhandelingen in Werkgroep I hebben echter duidelijk gemaakt dat de aparte behandeling van het bergthema een noodzaak was, omdat er in toenemende mate rapporten verschenen (en verschijnen) die gewag maakten van steeds groter wordende problemen in berggebieden wereldwijd. Uiteindelijk is het thema niet onbezoedeld uit de onderhandelingen geraakt, in die zin dat in de multi-dimensionele onderhandelingen de moeilijke dossiers –zoals ontbossing, financiering en technologieoverdracht- interfereerden met het bergthema.[14] Ondanks deze uitholling van hoofdstuk 13 betekent de aparte titel de erkenning dat berggebieden bijzonder kwetsbare ecologische complexen zijn, die dringend nood hadden aan bescherming.

1.2.2. Inhoudelijke bespreking van hoofdstuk 13

1.2.2.1. Overzicht

Hoofdstuk 13 begint met twee artikels (13.1 en 13.2) die schetsen waarom het belangrijk is dat er speciale aandacht is voor berggebieden. Artikel 13.1 heeft het over enerzijds belangrijke bronnen (water, energie, biologische diversiteit, in principe onuitputtelijke publieke goederen[15], mist duurzaam gebruikt) en anderzijds sleutelgrondstoffen (mineralen, bossen, landbouwproducten en recreatie). De milieuethische dichotemie zit in deze bepaling al vervat. Er wordt echter gesteld dat bergsystemen van cruciaal belang zijn voor het overleven van het globale ecosysteem. Daarom is de snelle verandering in deze gebieden zo zorgwekkend.

In artikel 13.3 wordt de structuur van het hoofdstuk voorgesteld. Er worden twee Programme Areas onderscheiden.  Een eerste (A) gaat dieper in op het probleem van de gebrekkige kennis rond berggebieden. Het tweede (B) gaat over een geïntegreerd watershed ontwikkeling. Deze term verwijst naar één van de basisconcepties uit de bergecologie. De waterscheidingslijn vormen in het algemeen de grens tussen ecologische gebieden. Een geïntegreerd beleid zal dan ook betrekking hebben op alle ecosystemen van verschillende ordes binnen een bepaald rivierbekken. Beide programmagebieden hebben een vergelijkbare structuur. Er wordt eerst een verantwoording gegeven voor de maatregelen die men formuleert. Vervolgens zijn er doelstellingen vastgelegd. Ten derde worden deze doelstellingen geconcretiseerd door activiteiten en ten slotten zijn er de middelen voor de implementatie.

In de paragrafen die volgen behandel ik beide programmadelen één voor één.

1.2.2.2. Programma-area A: Genereren en versterken van kennis over de ecologie en duurzame ontwikkeling van bergecosystemen.

a. Basis voor actie

In artikel 13.4 wordt in de eerste plaats de diversiteit van berggebieden beschreven. Bijvoorbeeld, door de vele verschillende hoeken en oriëntaties die elke helling kenmerkt, zijn er op één helling vaak verschillende microbiotopen en de daaraan verbonden ecosubsystemen terug te vinden. Het centrale punt is echter dat er een gebrek is aan kennis van deze berggebieden. Wil men goede ontwikkelingsprogramma’s kunnen opzetten, moet men eerst een globaal gegevensbestand creëren.

b. De doelstellingen

Hoofdstuk 13, programma A van Agenda 21 moet de stimulans zijn voor het opzetten van een wereldwijd onderzoek waarvan de gegevens in een gezamenlijk gegevensbestand ingevoerd worden. Artikel 13.5 (c) geeft hiervoor een belangrijk principe weer: ‘(…) with the participation of local communities.’ Dit is een toepassing van Rio Principe 22, dat stelt:

Indigenous people and their communities, and other local communities, have a vital role in environmental management and development because of their knowledge and traditional practices. (…)

Het Westerse wetenschapsrelativisme dat samen met de postmoderniteit opstak, heeft dit principe mogelijk gemaakt. Men aanvaard hier immers dat het ook mogelijk is om op niet Westers-wetenschappelijke manier kennis te verwerven over bepaalde ecosystemen. Deze kennis is tot stand gekomen tijdens een proces dat eeuwen heeft geduurd en van generatie op generatie is doorgegeven. Vandaar de term traditional. In de Stockholm Declaration was van dit scepticisme nog niet veel te merken. Principe 20 zegt daar:

Scientific research and development in the context of environmental problems, both national and multinational, must be promoted in all countries, especially in developing countries. In this connection, the free flow of up-to-date scientific information and transfer of experience must be supported and assisted, to facilitate the solutions of environmental problems; environmental technologies should be made available to developing countries on terms which encourage their wide dissemination without constituting an economic burden on the developing countries.

De tendens is hier eerder die van Westerse superioriteit op vlak van kennis, en in die zin ook een impliciete plicht voor Westerse landen om ontwikkelingslanden te laten meegenieten van deze via wetenschap verworven kennis (free flow, en er kan toch van uit gegaan worden dat er een vraag is van ontwikkelingslanden naar deze kennis). De vraag naar wetenschappelijke kennis van ontwikkelingslanden sluit echter niet uit dat zij ook een aanbod kunnen hebben van traditionele kennis die onontbeerlijk is voor een kosteneffectieve duurzame ontwikkeling. Dit potentiële aanbod wordt pas in Rio erkent door de internationale gemeenschap in principe 22 en toegepast in hoofdstuk 13 van Agenda 21.

In 13.5 (d) wordt de doelstelling geformuleerd om ‘To create and to strengthen the communications network and information clearing-house for existing organizations concerned with mountain issues’.[16] De redenering hierachter is dat veel kennis over berggebieden zinloos is, als die kennis onoverzichtelijk is. Een helder raamwerk waarin alle data geordend kunnen worden, is daarom onontbeerlijk.

Punt (e) heeft het over het verbeteren van de coördinatie van regionale inspanningen om de fragiele berggebieden te beschermen door het in beschouwing nemen van de aangewezen mechanismen, inclusief regionaal wettelijke en andere instrumenten. Dit lijkt een concretisering te zijn van het eerste deel van Principe 7 van de Rio Verklaring. Daarin wordt gesteld:

States shall cooperate in a spirit of global partnership to conserve, protect and restore the health and integrity of the Earth’s ecosystem. (…)

De noodzaak van nationale en transnationale samenwerking is een gevolg van de specifieke geografie van berggebieden. Deze vormen immers vaak natuurlijke grenzen tussen soevereine staten. Reeds in artikel 21 van de Stockholm verklaring werd gesteld dat staten enerzijds het recht hebben om de grondstoffen op hun grondgebied te exploiteren, maar dat ze de plicht hebben om te vermijden dat activiteiten op het eigen grondgebied en bijgevolg onder hun jurisdictie valt, schade veroorzaakt aan de natuur. Dit principe werd gedurende de jaren ’80 een basisprincipe uit het internationale milieurecht, waardoor het in de Rio Verklaring in Principe 2 vervat werd. Internationale gecoördineerde samenwerking is dus noodzakelijk voor een duurzaam bergbeleid.

De laatste doelstelling onder punt (f) gaat over het verzamelen van gegevens om beter zicht te krijgen op risico’s en natuurrampen. Het gaat dan over lawine’s, grondverschuivingen en vulkanische activiteit. De gebrekkige kennis over deze fenomenen zorgt ervoor dat het moeilijk is om een beleid te ontwikkelen dat legitiem naar de bevolking is vermits het door gebrek aan bewijs moeilijk te staven valt en door de oppositie daardoor gemakkelijk aan te vallen is. Daarom zou men moeten overgaan tot voorzorgsmaatregelen onder Principe 15 van de Rio Verklaring.

c. Activiteiten

Onder de management gerelateerde activiteiten vinden we er zeven die te maken hebben met (a) het versterken van de bestaande instituties of het vestigen van nieuwe instituties indien nodig, (b) het promoten van nationaal beleid dat locale gemeenschappen stimuleert om ten eerste duurzame technologieën en landbouwmethoden te gebruiken en ten tweede (d) om conservation en regeneratieve maatregelen te nemen, (c) het opbouwen van kennis door het creëren van mechanismen voor samenwerking, (e) diversifiëren van de economieën in berggebieden door het versterken van vormen van duurzaam toerisme, (f) het duurzaam integreren van alle activiteiten (landbouw, rangeland en wildlife activiteiten en tenslotte (g) het vestigen van reservaten in gebieden waar een representatief staal van flora en fauna terug te vinden is.

Onder activiteiten die te maken hebben met gegevens en informatie worden zeven concrete voorstellen gedaan: (a) de controle van meteorologische, hydrologische en fysische gegevens, (b) het opbouwen van een inventaris van ecologische rijkdommen, het bewaren van genetische rijkdommen, (c) het identificeren van gebieden die het meest kwetsbaar zijn voor natuurrampen, (d) het identificeren van berggebieden die te maken hebben met luchtvervuiling van naburige industriële en stedelijke gebieden. Het gaat hier niet over de verantwoordelijkheid van een staat zoals vastgelegd in Principe 21 van Stockholm Verklaring en Principe 2 van de Rio Verklaring.

Onder activiteiten die te maken hebben met internationale en regionale samenwerking, wordt er gesproken over samenwerking tussen regionale en internationale instellingen die zich met de bergproblematiek bezighouden, maar wordt ook het belang van NGO’s vermeld en de noodzaak om de netwerken van multi-stakeholders te versterken.

d. Implementatiemiddelen

De eerste voorwaarde om bovenvermelde doelstellingen en de daaraan verbonden activiteiten te implementeren, is het voor handen zijn van voldoende financiële middleen. In 13.9 wordt een samenvatting gegeven van hoeveel de activiteiten van het programma zouden kosten. Het secretariaat van UNCED heeft zo voor heel Agenda 21 een schatting gemaakt van de kosten die verbonden zijn met de uiteindelijke uitvoering van het plan. In 13.10 wordt verder ingegaan op de ontwikkeling en de versterking van het wetenschappelijke onderzoek en technologische ontwikkelingsprogramma’s. In 13.11 wordt op het belang van degelijk onderwijs gewezen waarin aandacht is voor de duurzame ontwikkeling van berggebieden. In 13.12 wordt aangegeven hoe regeringen aan capacity building kunnen doen.

e. Intermediaire conclusie

Centraal in het eerste programma om een duurzame ontwikkeling van berggebieden te bereiken, staat het belang van het ontwikkelen van kennis over berggebieden. Deze kennis moet toegankelijk en overzichtelijk zijn en kan alleen maar tot stand komen via een coöperatieve ingesteldheid van alle betrokken actoren. Deze actoren zijn overheden op alle niveaus (‘multi-level governance’), internationale instellingen en NGO’s.

1.2.2.1. Programma-area B: Het promoten van geïntegreerde waterscheidingontwikkeling en het ontwikkelen van alternatieve levenswijzen.

a. Basis voor actie

In de inleidende paragraaf 13.3 wordt erkend en benadrukt dat bijna de helft van de wereldbevolking rechtstreeks afhankelijk  is van de watervoorraad die ligt ingeslagen in de bergen (gletsjers) en die jaarlijks neerkomt in diverse vormen van neerslag. Verder wordt erkent dat bodemerosie veel invloed heeft op de gemeenschappen die afhankelijk zijn van bergecosystemen. Er wordt gewezen op het centrale belang van de participatie van locale gemeenschappen in de duurzame ontwikkeling van berggebieden. Tenslotte wordt er ook gewezen op de noodzaak om de levenstandaard van de bergbewoners te verhogen.

b. De doelstellingen

Tegen het jaar 2000 plande men programma’s te ontwikkelen voor het juiste gebruik van landbouw- en niet-landbouwgrond met de bedoeling erosie te voorkomen en de biomassa en het ecologische evenwicht te behouden. Een tweede doelstelling was het promoten van activiteiten die monetair inkomen genereren, zoals duurzaam toerisme, visserij en ecologisch verantwoorde mijnbouw. Tevens wilde men de infrastructuur en de sociale diensten in de berggebieden verbeteren om op die manier de levensstijl van de plaatselijke gemeenschappen te beschermen. Een derde doelstelling is het minimaliseren van natuurrampen door preventieve maatregelen te nemen, risicogebieden af te baken, early warning systemen te ontwikkelen, evacuatieplannen te ontwikkelen en tenslotte door een aanbod van hulpdiensten te voorzien.

Deze doelstellingen liggen in de lijn van Rio Principe 1 (Human being are in the centre of concern for sustainable development). In het bergbeleid is de centrale focus niet de integriteit van de berggebieden vrijwaren, maar zorgen dat de functies van de bergen voor de mens behouden blijven voor de huidige generaties en de toekomstige generaties. Dit ligt dan weer in het verlengde van Rio Principe 3.

c. Activiteiten

Deze paragraaf is analoog aan die in Programma I.

In 13.6 worden een reeks activiteiten opgesomd die een regering kan doen.

(a)   de strijd tegen erosie

(b)   creëren van ondersteunende comités

(c)    verhogen participatie

(d)   steun aan niet-staatsactoren

(e)   mechanisme ter protectie van flora en fauna

(f)     stimuleren van landbouwers om op natuurgerichte landbouw over te schakelen

(g)   stimuleren van monetair genererende soorten (katoen, agro-industrie)

(h)   aandacht voor vrouwen, indigenous people en lokale gemeenschappen

In 13.7 wordt opgeroepen dat regeringen zorgen mechanismen ontwikkelen voor de observatie en evaluatie van het beleid en wordt er ten tweede opgeroepen tot het genereren van gegevens over alternatieve levenswijzen (met centrale rol voor vrouwen).

In 13.8 wordt opnieuw gewezen op het belang van coöperatie. Ten eerste op de rol van internationale onderzoekscentra, ten twee het promoten van uitwisseling van informatie tussen land die te maken hebben met dezelfde bergketen of rivier en tenslotte op de rol van de partnerschappen met NGO’s en private groepen.

d. Implementatiemiddelen

In 13.21 wordt er zoals in Programma A een kostenraming gedaan. In 13.20 wordt er gesteld dat het promoten van andere ne duurzame levensstijlen moet gezien worden als een deel van de anti-armoedeprogramma’s. Dit is een concretisering van Principe 5 van de Rio Verklaring, waarin wordt gesteld:

All states and all people shall cooperate in the essential task of eradicating poverty as an indispensable requirement for sustainable development, in order to decrease the disparities in standards of living and better meet the needs of the majority of the world. 

In 13.21 worden de wetenschappelijke en technische methodes vernoemd (o.a. pilootstudies, rond het verzoenen van intergenerationele en intragenerationele belangen, technologie in de water- en erosieproblematiek). Verder wordt er aandacht besteed aan capacitybuilding en de het belang van de promotie van lokale infrastructuur voor duurzame ontwikkeling.

1.3. Implementatie van Agenda 21

Eén van de belangrijkste verwezenlijkingen van UNCED was het vestigen van de Commission on Sustainable Development (CSD). Pas in de derde sessie van deze commissie werd er integraal aandacht geschonken aan de opvolging van hoofdstuk 13 van Agenda 21. In het rapport van 10 februari 1995[17] wordt (tijdelijk) het onderscheid tussen de twee programma’s uit Agenda 21 losgelaten.[18] Het rapport herbevestigd één van de voorstellen van het netwerk dat in 1993 door de Inter Agency Meeting van maart 1994 werd opgericht. Het gaat om het besef dat er nood is aan een special effort om de Mountain Agenda hoger op de agenda te plaatsen.[19] In het verlengde hiervan wordt in paragraaf 10 één van de grootste problemen gedetecteerd die bergbeleid belemmeren. Het gaat om het feit dat berggebieden te weinig als iets speciaals gezien worden en steeds in de kantlijnen van andere regimes aan bod komen. Ik denk hierbij aan de regimes van Biodiversiteit, klimaat, ozon, LRTAP, etc. De resolutie zelf verwijst expliciet naar drie beleidssectoren: onderwijs, gezondheidszorg en infrastructuur. De reden die ze daarvoor aangeeft is het feit dat de kost per capita om zulke voorzieningen te treffen hoger zijn dan het landelijk gemiddelde. Vandaar dat er nood is aan aparte speciaal voor berggebieden ontwikkelde programma’s die op een interdisciplinaire wijze de problemen op microschaal aanpakken.[20] Deze formuleringen warend eerste stap naar de resolutie van de UNGA die in 1998 het jaar 2002 tot Internationaal Jaar van de Bergen uitriep. (zie verder).

In datzelfde CSD-rapport van 1995 wordt voor de eerste keer door de internationale gemeenschap expliciet het verband erkent tussen enerzijds de biologische diversiteit en anderzijds de culturele diversiteit.[21] In Agenda 21 was de biologische diversiteit reeds expliciet erkend en werd de noodzaak voor verregaande bescherming van soorten verantwoord vanuit een klassiek antropocentrische redenering, vervat in Principe 1 van de Rio Verklaring. Verder was er ook reeds gewezen op het belang van indigenous people voor de kennisverwerving die in het eerste programma beschreven werd. [22] Het verband tussen deze kenmerken van berggebieden ligt niet in het feit dat het eerste (biologische diversiteit) kenmerk een utilitaristische functie heeft t.o.v. het tweede kenmerk. In de resolutie van 1995 wordt erkent dat de link ligt in het feit dat berggebieden op abiotische vlak een grote diversiteit kennen (door vele hellingshoeken en gesteenten). Hierdoor is er (1) een grote biotische diversiteit en (2) parallel daaraan een grote culturele diversiteit gegroeid.[23] Het is echter een zeer traag groeiproces, met als gevolg dat culturen zeer oud en statisch zijn (bergbewoners worden vaak als conservatief bestempeld). De consequentie is dat, in combinatie met de noodzaak van participatie van de bergbewoners, het bergbeleid zeer traag geïmplementeerd zal moeten worden.[24] Daaraan wordt echter onmiddellijk toegevoegd:

However, in such areas as poverty alleviation, management of natural resources and capacity building, significant process and greater support is urgently needed.

Hier wordt opnieuw Principe 5 van de Rio Verklaring herbevestigd, waarin de bestrijding van armoede als een noodzakelijke voorwaarde wordt gezien voor duurzame ontwikkeling. Het kan tevens gezien worden als een verwijzing naar hoofdstuk 3 van Agenda 21, dat integraal gewijd werd aan de bestrijding van armoede, of naar de Millenniumgoals.

Het gevolg van de diversiteit van berggebieden is dat algemene ontwikkelingsparadigma’s gedoemd zijn om te mislukken.[25] Er is nood aan multi-adaptieve modellen. Deze modellen kunnen echter alleen tot stand komen in samenwerking met de lokale gemeenschappen die een gedegen kennis van de ecosystemen hebben.[26] De formuleringen ‘Linkages between traditional knowledge and practices and their effect on ecosystems should receive more attention’, ‘these should built on local knowledge’[27] suggereren dat er tot op dat moment op dat vlak nog niet veel concrete actie ondernomen was. Tegelijkertijd is het een zachte dwingende formulering, waardoor over deze CSD-Resolutie als soft law instrument gesproken zou kunnen worden en waardoor het toch een invloed zou kunnen hebben op het gedrag van regeringen en internationale organisaties die zich met duurzame ontwikkeling van berggebieden bezighouden. De potentie van de formulering zou anders geweest zijn als de formuleringen in termen van ‘shall’ onderhandeld zijn.

In 1997 werd er een tweede rapport gepubliceerd door de CSD waarin een tweede evaluatie werd gemaakt van de Mountain Agenda vervat in Hoofdstuk 13 van Agenda 21.[28] De CSD maakt onderscheid tussen de evaluatie van de engamenten aangegaan in Agenda 21 en de nieuwe elementen die in het Bergregime opduiken. Eén van de belangrijkste nieuwigheden die in dit verslag wordt erkent, is de religieuze en spirituele waarde van bergen voor de bewoners in de valleien van die bergen. Verder is er nog de verhoogde aandacht voor de link tussen watervoorraden en de bergen en de link tussen water en voedselveiligheid. Ook thema’s als biodiversiteit, economisch potentieel en de bescherming van de belangen van de mensen die aan de benedenstroom van bergrivieren wonen, worden steeds meer in beschouwing genomen.[29]  De CSD onderscheidt drie grote tekortkomingen. Ten eerste is er nog te weinig progressie gemaakt in het integreren van informatie in een zogenaamd clearing house. Ten tweede is er op het niveau van de nationale stat veel te weinig initiatief voor ontwikkelingsprogramma’s. En ten derde is er te weinig specifieke aandacht voor kleine bergeilanden.[30]

Vijf jaar na Rio werd er in de schoot van de UNGA-19th Session een opvolgingsconferentie gehouden waarin de progressie in Agenda 21 werd geëvalueerd. De Resolutie die daarover werd aangenomen op 19 september 1997 was ronduit vernietigend.[31] Er was globaal gezien geen progressie gemaakt in duurzame ontwikkeling. Integendeel, op vele vlakken was er zelfs sprake van een verslechtering van de situatie. In paragraaf 9 stelt de UNGA:

(…) The state of the environment has continued to deteriorate, as noted in Global Environmental Outlook of UNEP, and significant environmental problems remain deeply embedded in the socio-economic fabric of countries in all regions. (…) Overall, however, trends are worsening. (…) In manny poorer regions of the world, persistent poverty is contributing to accelerated degradation of natural resources and desertification has spread. (…) Conditions in natural habitats and fragile ecosystems, including mountain ecosystems, are still deteriorating in alle regions of the world, resulting in diminishing biological diversity.[32]

In de resolutie wordt in het algemeen weinig aandacht besteed aan hoofdstuk 13 van Angeda 21, wat natuurlijk indicatief is voor het hoofdprobleem, met name het gebrek aan speciaal op bergproblemen gericht beleid en politiek. Er wordt nog benadrukt dat het belangrijk is om te zoeken naar manieren om duurzame landbouwsystemen te ontwikkelen om bodemdegradatie tegen te gaan. Hierbij moeten de noden van de bergbewoners in acht genomen worden.[33] Maar ook dit is een opmerking over berggebieden in de kantlijn van het landbouwhoofdstuk.[34]

De volgende stap die gezet werd was de Resoluties die het International Year of Mountains op de sporen plaatsten.

1.4. Het International Year of Mountains van de VN: 2002

1.4.1. Inleiding

De aanzet voor een Internationaal Jaar van de Bergen werd door Ishenbay Abdyrazakov, Staatssecretaris van Kyrgistan gegeven. Op 22 juni 1997 sprak hij op de 19^de sessie de UNGA toe. In zijn statement stelde hij dat ongeveer 5 jaar na Rio, er in aantal domeinen progressie was gemaakt, maar in andere domeinen, zoals hoofdstuk 13 van Agenda 21, was nauwelijks vooruitgang geboekt. Uitzondering waren een aantal conferenties, seminaries en symposia. Op een van die conferenties, in Bishkek (Kyrgystan), werd opgeroepen voor een Internationaal Jaar van de Bergen. De Kyrgische preseident Akaev ondersteunde dit voorstel omdat het land het meest oppervlakte aan berggebied heeft.[35] Het verklaren van een bepaald tot Internationaal Jaar van … ligt in de traditie van de VN, bijvoorbeeld in Resolutie 1980/67 van 25 juli 1980, waarin gesteld wordt dat Internationale Jaren ‘can promote international cooperation and understanding in accordance with the guidelines contained therein’.[36] Andere resoluties zijn UNGA Resolution 50/227 en 53/199, UNGA Decision 35/424 en ECOSOC Resolution 1998/1.

1.4.2. Bespreking van de Bronnen

1.4.2.1.  De aanloop

Het was de ECOSOC die in 1997 en 1998 de eerste internationale stap zette in het verklaren van 2002 als het Jaar van de Bergen. In de preambule van Resolutie 1997/45 verwijst de raad naar de in de inleiding vermelde internationale conferentie rond het onderzoek van berggebieden in Bishkek (1996). In artikel 1-4 vraagt (invites) ze om meer internationale samenwerking rond het bergbeleid. Tegelijkertijd bevestigd ze de bestaande activiteitein. In slotartikel 5 vraagt ze aan de Secretaris-generaal om een raport waarin de wenselijkheid van het verklaren van een Internationaal Jaar van de Bergen wordt onderzocht, alsook manieren voor de duurzame ontwikkeling van bergen. In datzelfde artikel wordt opnieuw de rol van NGO’s in dit proces benadrukt.[37]

Op 17 juni 1998 verschijnt het gevraagde rapport waarin op de vraag naar de wenselijkheid en noodzakelijkheid van een Internationaal Jaar van de Bergen affirmatief geantwoord wordt.

(…) that the proclamation of an International Year of Mountains would provide an impetus for the work still required to achieve the objective of chapter 13, (…)[38] 

In antwoord op dit rapport beveelt ECOSOC de UNGA aan het jaar 2002 tot Internationaal Jaar van de Bergen te verklaren.[39] Dit gebeurt uiteindelijk in 1998, wanneer de Algemene Vergadering het jaar 2002 officieel tot Internationaal Jaar van de Bergen verklaard.[40] Tegelijkertijd nodigt de UNGA de FAO uit om de rol van leidende organisatie op zich te nemen,[41] wat reeds door de Secretaris Generaal voorgesteld en beargumenteerd was geweest in diens rapport aan ECOSOC.[42] De FAO zou volgens datzelfde artikel samenwerken met regeringen, UNEP, UNDP, UNESCO en andere relevante organisaties uit het UN-systeem en de NGO-sector. In artikel 5 vraagt de UNGA aan de Secretaris-Generaal tegen 2000 een rapport over de staat van de voorbereidingen voor het Internationale Jaar.

Op 1 augustus 2000 verscheen dit rapport op de agenda van de UNGA. Het werd voorbereid door de FAO in samenwerking met regeringen. FAO op haar beurt werd bijgestaan door een Inter-Agency Group on Mountains.[43] In het rapport worden activiteiten op nationale, regionale en internationale niveau beschreven. Verder worden er ook voorbeelden gegeven van wat bepaalde landen aan speciale maatregelen hebben ondernomen. Het tegenovergestelde van Name en Shame dus. Het rapport wordt afgesloten met een opsomming van domeinen die extra aandacht nodig hebben.[44] Het belangrijkste obstakel voor implementatie van hoofdstuk 13 van Agenda 21 blijft de financiering van alle initiatieven.[45] Op 29 aangeven van een rapport van het Second Committee[46] neemt de UNGA op 25 januari 2001 een resolutie aan waarin voor de tweede keer een evaluatie werd gedaan van de voorbereidingen.[47] De nadruk in deze resolutie ligt echter –in tegenstelling tot het rapport van de Secretaris-Generaal- niet op een inhoudelijke analyse, maar eerder op het stimuleren van nieuwe initiatieven en voorkomen dat het proces stil valt. De belangrijkste formuleringen staan in artikel 2 (van de 4),en blijven algemeen en gericht op aanmoediging:

2. Encourages all States, the United Nations system and all other actors to take advantage of the International Year of Mountains to ensure the present and future well-being of mountain communities by promoting conservation and sustainable development in mountain areas; to increase awareness and knowledge of mountain ecosystems, their dynamics and functioning, and their overriding importance in providing a number of crucial goods and services essential to the well-being of both rural and urban, highland and lowland people, in particular water supply, food security; and to promote and defend the  cultural heritage of mountain communities and societies;

Verder wordt er in artikel 4 een rapport gevraagd tegen 2002 over de activiteiten van het jaar en tegen 2003 een rapport met de resultaten van het jaar.

1.4.2.2. Het International Year of Mountains

Het eerste rapport kwam er op 9 juli 2002 in de vorm van een interim-rapport van de Secretaris-Generaal aan de UNGA.[48] Het rapport bestaat uit 5 grote delen. Het eerste deel geeft een overzicht van de initiatieven op nationaal niveau (de spreiding van de Nationale Comités), het tweede deel naar de internationale initiatieven. De belangrijkste zijn wellicht het Internationale Partnerschap (dat voortkomt uit het WSSD-proces) en het Mountain Platform (dat opgericht zal worden in november 2002 op de Bishkek-summit (zie verder)). In een vierde deel wordt er een opsomming gegeven van de opdat moment bereikte resultaten. Bijvoorbeeld de International Year of Mountains Focus Group (zal zich bezig houden met de opvolging), de verbeterde toegang tot en verspreiding van informatie over de bergen, groeiende publiek bewustzijn van de bergproblematiek, verhoogde donor interesse voor lange termijnprojecten, etc. (In totaal worden er 12 punten opgesomd.)

Het International Year of Mountains culmineert uiteindelijk in (1) de Bishkek-summit en (2) de Resolutie van de UNGA over het International Year of Mountains.

De belangrijkste verwezenlijking van de Biskek Global Mountain Summit is de oprichting van het Bishkek Mountain Platform (BMP). In de slotverklaring van de top wordt het doel van het BMP als volgt omschreven:

The objective of the Platform is to continue with existing initiatives and to develop substantive efforts beyond the Year by mobilizing resources, giving orientation and guidance, and promoting synergies. In particular, it will provide a framework for stakeholders and others to contribute to sustainable development in the world’s mountain regions. It will enable them to act together at all levels from local to global to improve the livelihoods of mountain people, to protect mountain ecosystems and to use mountain resources more wisely.[49]

In punt 4 van de Verklaring wordt de inhoudelijke essentie van de Bishkek-Verklaring en heel het International Year of Mountains weergeven:

We, the participants in the Bishkek Global Mountain Summit, the culminating global event of the International Year of Mountains, pledge our long-term commitment and determination to achieving the goals of sustainable development in mountain areas. We are committed to protecting the Earth’s mountain ecosystems, reducing poverty and food insecurity in mountain areas, promoting peace and economic equity, and providing support for current and future generations of mountain people – women and men, girls and boys – to create the conditions in which they can shape their own goals and aspirations.[50] (onderlijning door auteur)

De onderlijnde woorden vormen de essentie van het bergbeleid: Duurzame ontwikkeling is beleid dat eerder gericht is op de lange termijn en de noden van de huidige en de toekomstige generaties verzoent. Duurzame bergontwikkeling heeft nood aan vrede, zoals tevens reeds vermeld werd in Principle 24 van de Rio Verklaring. Duurzame bergontwikkeling heeft tevens nood aan de strijd tegen armoede en ongelijkheid, wat in het verlengde ligt van Principle 5 van de Rio Verklaring. Het samenbrengen van de elementen vrede, economische gelijkheid en milieu ligt in de lijn van Principle 25. De basisprincipes voor dit bergbeleid worden in paragraaf 5 verwoord onder de noemer guiding principles:

We support participatory, multi-stakeholder, multi-disciplinary, eco-regional, decentralized and long-term approaches that respect the principles of subsidiarity, human diversity, human rights, gender equity and the environment. We value and build upon both indigenous and scientific information and knowledge.

Tenslotte wordt er nog uitgebreid aandacht besteed aan de implementatie van de dit ideale bergbeleid in de vorm van een Framework for Action (artikel 6).

De tweede belangrijke uitkomst van het International Year of Mountains was zoals gezegd de UNGA-Resolutie 57/245, hoewel het belang ervan ook weer niet overschat mag worden. De resolutie is immers bijzonder vaag geformuleerd (takes note, Welcomes the succes, Recommends, notes, also notes with appreciation, encourages, invites, notes, encourages). In de laatste 2 artikels worden twee beslissingen genomen, met name (1) dat 11 december de vaste Dag van de Bergen wordt en (2) dat de Secretaris-Generaal tegen de volgende sessie een rapport moet voorleggen van de resultaten. Het eerste punt is natuurlijk van louter symbolisch belang, en het tweede punt is een herhaling van de vraag in resolutie 55/189 artikel 4. (zie hoger).

1.5. Conclusie: principes en accenten van het internationale beleid van bergen

Uit de studie van het internationale bergbeleid kunnen we één cetrale conclusie trekken. Door hun specifieke eigenschappen zijn berggebieden het voorbeeld bij uitstek om duurzame ontwikkeling in zijn meest pure vorm tot ontwikkeling te brengen. Hieronder wordt verstaan:           

Het is duidelijk dat er te weinig politieke wil is om op macroniveau een krachtig en bindend beleid te ontwikkeling zoals in sommige maritieme regimes. Dit neemt niet weg dat de VN-organen nuttig werk doen. De VN functioneert eerder als centraal station voor het uitwisselen van informatie en het stimuleren van nieuwe initiatieven. Het uiteindelijke werk moet op nationaal en regionaal niveau gebeuren en daar kan het ook succesvol zijn, zoals we in het hoofdstuk over de Alpen Conventie zullen zien. Dit is uiteindelijk ook gebleken uit het International Year of Mountains, waarin 77 nationale comités werden opgericht.

Hoofdstuk 2. De Alpiene Conventie van 1991

2.1. Internationale context en politieke betekenis van de Conventie

2.1.1. Botsende belangen vanuit een milieu-ethisch perspectief

De Alpiene Conventie is een regionaal verdrag dat enerzijds de bescherming van natuur beoogd, en anderzijds het alpengebied op een duurzame wijze wil laten ontwikkelen. Met duurzame ontwikkeling zijn onlosmakelijk de economische belangen en de belangen van lokale gemeenschappen verbonden. Beide doelstellingen (conservatie en duurzame ontwikkeling) met elkaar in evenwicht brengen is geen evidentie, niet in het alpiene regime, noch in andere regimes.[51] In Environmental Policy and Development wordt bijvoorbeeld gewag gemaakt van een Zwitsers schandaal in 2003. De Commissie van de Tweede Kamer of het Parlement (Ständerat) had gesteld dat het beter was de Protocollen niet te ratificeren. Een Zurichse krant had echter ontdekt dat deze aanbeveling gebaseerd was op een geheimgehouden rapport opgesteld door een lobbygroep uit de bedrijfswereld, die van mening was dat de Alpenconventie teveel gericht was op conservatie en te weinig mogelijkheden liet voor de ontginning (in ruime zin) van de natuurlijke rijkdommen van de Alpen.[52]

De druk op de Alpen neemt echter steeds toe. De groeiende welvaart heeft het mensen uit niet-alpenlanden mogelijk gemaakt op reis te gaan. Steeds meer mensen gaan op wintersport. De gevolgen voor de kwetsbare bergbiotopen zijn vaak desastreus. Daarbij komt ook dat de Alpen al sinds de Oudheid een belangrijk kruispunt vormen voor transport. Het transportprobleem in de Alpen is voor de lokale bewoners al langer een probleem, maar het perspectief op de opening van de Eu naar het vroegere Oostblok heeft deze problematiek nog prangender gemaakt. Oostenrijk bijvoorbeeld dreigt een transitland te worden tussen de West-Europese havens en de nieuwe goedkope productielanden van de EU.

Het voorbeeld van het transportdossier maakt duidelijk dat er een botsing is tussen twee waardensystemen. Het is echter ook typerend voor de spanningen die er optreden tussen de EU-wetgeving en de Alpen Conventie. In de Eu is het basisidee immers vrij verkeer van goederen. Oostenrijk kreeg bij zijn toetreding een speciaal systeem van ecopunten. Ik kom hier verder nog op terug. Waar ik hier op wil wijzen is het feit dat de Economische getinte EU-wetgeving in botsing komt met de meer op conservatiegerichte Alpenconventie. Ik kom daar later nog uitgebreider op terug.

2.1.2. De politieke context

In het verhaal van de Alpen Conventie zijn er drie specifiek politieke aspecten op te merken die juridische consequenties hebben. Ten eerste is er het verhaal van Slovenië. Het land zat in 1991 reeds aan tafel op de tweede Ministeriële top waar de Alpen Conventie getekend werd, maar kon nog niet ondertekenen.[53] Er was geen officiële delegatie van Joegoslavië of van één van de andere deelstaten. Slovenië zou pas in 1993 het verdrag tekenen, nadat haar door de internationale gemeenschap soevereiniteit was toegekend.

Een tweede specifiek politiek element is het feit dat Zwitserland partij van de conventie is. Ten eerste is Zwitserland geen lid van de EU en ten tweede wordt Zwitserland gekenmerkt door een sterke gedecentraliseerd bestuur. De Kantons zijn in het algemeen eerder terughoudend geweest inzake transnationale samenwerking. Dit is mede de verklaring voor het feit dat het Alpenland bij uitstek pas in 1998 de Conventie ratificeerde en geen enkel substantieel Protocol heeft geratificeerd. Enkel het Protocol over de toetreding van Monaco tot de Conventie werd geratificeerd.[54]

Een derde en belangrijker kenmerk is de verhouding tussen de verplichtingen voortvloeiend uit de Alpenverdragen en het andere internationale recht. In de verhouding tussen het EU-recht zijn er spanningen waar te nemen zoals in paragraaf 2.1.1. reeds werd vermeld. Typerend voor de verhouding tot de andere internationale verdragen is de verklaring gemaakt op de vijfde Ministeriële top, gehouden op 16 oktober 1996  in Bled (Slovenvië). Daar werd de vraag gesteld wat de verdragsstaten van de Alpine Conventie zouden doen met de Draft Charter for Mountainous Regions van de Raad van Europa.[55] De verdragstaten kwamen overeen dat de Alpine Conventie strenger was, en dat het nieuwe Charter niet mocht betekenen dat de eerder gemaakte afspraken zouden uitgehold worden door een zwakker, meer globaal verdrag. De Alpine Conventie zou beschouwd worden als Lex Specialis.[56]

Daarbij komt nog dat de EU zelf verdragspartij is van de Alpine Conventie. Dit betekent dat sommige lidstaten van de Conventie (vanaf 1 mei 2004 allemaal behalve Zwitserland, Liechtenstein en Monaco) vertegenwoordigd worden via de EU-zetel in de Conventie en hun eigen zetel. Omdat dit discriminatie zou betekenen ten opzichte van de niet EU-lidstaten, werd een aangepast stemsysteem voor de EU ontwikkeld. (zie verder). De logica waarom de EU verdragspartij is, wordt mijns inziens treffend verwoord in de preambule van het eerste Protocol dat in december 1994 in Chambéry getekend werd. De derde paragraaf van de preambule zegt:

Reconnaissant que l'espace alpin est un territoire dont l'importance concerne l'Europe dans son ensemble, que son relief, son climat, son hydrologie, sa végétation, sa faune, ses paysages et sa culture constituent un patrimoine spécifique et diversifié et que les secteurs de haute montagne, les vallées alpines et les préalpes forment des ensembles écologiques dont la préservation n'intéresse pas les seuls pays alpins. (markering door auteur aangebracht)[57]

Het Alpengebied wordt als een dermate belangrijke geografische entiteit gezien dat er steeds gevaar is voor externaliteiten. De onderhandeling van het Transport Protocol toonde dit overduidelijk aan. De bekommernis van de Alpenlanden zoals Oostenrijk om de toenemende druk van goederentransport via de weg (aangenomen dat de milieu- en gezondheidsbekommernis (vervuiling, geluidspollutie)  dominant is) botst met het beleid van de EU, waar de belangen van bijvoorbeeld België in vertegenwoordigd zijn. In die zin is het voor België van belang dat haar belangen binnen de Alpen Conventie verdedigd worden in de schoot van de zetel van de EU in de Alpen Conventie.

2.2. Juridische bronnen

2.2.1. De Raamwerkconventie

2.2.1.1. Het tot stand komen, de ratificaties en de opzegging of verbreking

In 1989 kwamen de ministers van de Alpenlanden voor de eerste keer bij elkaar om te zoeken naar mogelijkheden om het alpenbeleid van de verschillende alpenlanden op elkaar af te stemmen. Er werd een ad hoc committee opgericht dat het mandaat kreeg onderhandelingen te voeren over een raamwerk conventie voor een transnationaal alpenbeleid. Het duurde tot 7 november 1991 voordat de onderhandelingen afgerond waren. Op de Tweede Miniseriële conferentie te Salzburg werd de International Alpine Convention on the Protection of the Alps ondertekend. Zoals eerder vermeld was Slovenië in 1991 reeds aanwezig en kon, hoe graag het volgens de delegatie ook had gewillen, het verdrag niet tekenen. De ratificaties verliepen niet van een leien dakje. Onderstaande tabel geeft een overzicht.